L I V R E    T R O I S I E M E
C O N C L U S I O N    S U G G E S T I V E .

 

Il me reste à conclure. J’ose à peine le faire en une matière que le législateur, le plus souvent par inadvertance, a rendue si inutilement complexe que nul justiciable ne pourrait répondre d’emblée à cette brève interpellation: dis-moi qui te juge! Conclure, en l’état, équivaut à rêver. Je vais donc me borner à exposer ici ma très personnelle utopie. Par commodité, je choisis de m’exprimer au présent, comme si elle se trouvait déjà réalisée.
 

TITRE PREMIER.
SUGGESTIONS AUX FINS DE REFORME.

SOUS-TITRE PREMIER. STATUT GENERAL DES JURIDICTIONS ET DES MAGISTRATS.

CHAPITRE PREMIER. L’ORGANISATION DES JURIDICTIONS

Section première. Ressort des juridictions de droit commun.

Le législateur crée et supprime les juridictions et détermine leur ressort dans le respect de la règle suivante: dans chacune des trois catégories de juridictions multiples de droit commun (tribunaux d’instance, tribunaux de grande instance, cours d’appel), la population recensée du ressort de la juridiction la plus peuplée du territoire national ne peut excéder le double de la population recensée du ressort de la juridiction la moins peuplée.

En fait, cette disposition aboutit à la scission des juridiction gigantesques dans lesquelles les assemblées générales de magistrats ne peuvent fonctionner démocratiquement et au regroupement des juridictions minuscules dans lesquelles l’absence d’un seul magistrat crée une situation de détresse. Ces juridictions-là ne doivent souvent leur survivance qu’au souci de satisfaire à des caprices locaux. La généralisation des juridictions de taille moyenne supprime de nombreux problèmes.

Section deuxième. Ressort des juridictions et commissions à composition mixte.

Les juridictions et commissions juridictionnelles où siègent des magistrats (le plus souvent comme présidents) mais dont les assesseurs ou jurés ou certains d’entre eux ne sont pas des magistrats ne peuvent avoir d’autre ressort que celui d’une juridiction de droit commun, le plus souvent celui d’un tribunal de grande instance, mais parfois aussi celui d’un tribunal d’instance ou d’une cour d’appel. Il en va notamment ainsi des cours d’assises, des tribunaux pour enfants, des tribunaux des affaires de sécurité sociale, des tribunaux (dits jusqu’alors départementaux) des pensions, des tribunaux paritaires de baux ruraux, des bureaux d’aide juridictionnelle, des commissions appelées à statuer sur les recours en indemnité ouverts à certaines victimes de dommages résultant d’une infraction. Obéissent à la même règle les conseils de prud’hommes, bien que l’intervention du juge d’instance départiteur n’y soit qu’occasionnelle. Les commissions non juridictionnelles présidées par des magistrats (et notamment celles appelées à donner leur avis sur l’expulsion des étrangers) obéissent à la même règle.

Lorsque le législateur estime indispensable d’établir pour une de ces juridictions ou commissions un ressort plus vaste, correspondant à une circonscription administrative, les juridictions de droit commun incluses dans ce ressort au niveau immédiatement inférieur, par exemple tribunaux de grande instance au niveau départemental ou cours d’appel au niveau régional, en assurent à tour de rôle pour une durée de trois ans le service réservé aux magistrats.

Section troisième. Suppression de quelques étrangetés.

Les juges de l’expropriation ne peuvent avoir d’autre ressort que celui d’un tribunal de grande instance. Les chambres des cours d’appel statuant en matière d’expropriation pour cause d’utilité publique sont composées de magistrats des cours d’appel.

Les cours régionales des pensions sont, non plus des juridictions spéciales, mais des chambres des cours d’appel.

Ces diverses dispositions mettent fin à d’inutiles singularités, qui donnaient une impression de désordre.
 
Section quatrième. L’effectif des juridictions.

Le nombre des magistrats de chaque juridiction est en proportion constante, dans chacune des trois catégories de juridictions multiples, du nombre des habitants recensés du ressort. Cette disposition favorise astucieusement les magistrats des juridictions où l’on applique rigoureusement la loi et où par voie de conséquence le nombre des affaires diminue par suite de la dissuasion exercée sur les malfaiteurs et sur les plaideurs abusifs.

CHAPITRE DEUXIEME.  LA HIERARCHIE JUDICIAIRE.

Section première. Principes généraux.

La hiérarchie judiciaire comprend trois grades dont chacun comprend plusieurs groupes de rang égal. Chaque magistrat est défini exclusivement par son grade, son appartenance au siège ou au parquet, son groupe et la juridiction à laquelle il appartient ou à laquelle il est rattaché (ou l’indication de ce qu’il est magistrat d’administration centrale).

Section deuxième. Le troisième grade.

Le grade le moins élevé ou troisième grade comprend, tant au siège qu’au parquet,
- le groupe des magistrats des tribunaux de grande instance autres que les présidents et procureurs de la République, chefs de juridiction,
- le groupe des magistrats de suppléance rattachés aux cours d’appel,
- uniquement au parquet, le groupe des magistrats d’administration centrale autres que les sous-directeurs et directeurs, ce groupe comprenant le directeur adjoint chargé de la direction des études à l’Ecole nationale d’application des secrétariats-greffes.

Les magistrats du troisième grade peuvent accéder à l’échelle-lettre B par voie d’avancement à l’ancienneté.

Section troisième. Le deuxième grade.

Le grade intermédiaire ou deuxième grade comprend, tant au siège qu’au parquet,
- le groupe des chefs des tribunaux de grande instance,
- le groupe des magistrats des cours d’appel autres que les premiers présidents et procureurs généraux, chefs de cour,
- le groupe des magistrats de suppléance rattachés à la Cour de cassation,
- au parquet uniquement, le groupe des sous-directeurs d’administration centrale incluant le directeur de l’Ecole nationale d’application des secrétariats-greffes.

Les magistrats du deuxième grade peuvent accéder à l’échelle-lettre D par voie d’avancement à l’ancienneté.

Section quatrième. Le premier grade.

Le grade le plus élevé ou premier grade comprend, tant au siège qu’au parquet,
- le groupe des chefs des cours d’appel,
- le groupe des magistrats de la Cour de cassation,
- uniquement au parquet, le groupe des directeurs d’administration centrale.

Les magistrats du premier grade peuvent accéder à l’échelle-lettre F par voie d’avancement à l’ancienneté, l’échelle-lettre G étant réservée au premier président de la Cour de cassation et au procureur général auprès de cette juridiction.

Section cinquième. Avantages de cette structure hiérarchique.

Ces dispositions diverses, qui suppriment, à identité de tâches, les disparités de grades liées au classement des juridictions en fonction de leur taille, constituent la conséquence heureuse de la généralisation des juridictions moyennes. Elles font bénéficier en outre les cours d’appel de l’utile institution des magistrats de suppléance et introduisent les sous-directeurs et directeurs d’administration centrale dans la hiérarchie judiciaire, où ils ne figuraient bizarrement pas.

CHAPITRE TROISIEME. SUPPLEANCE DES VACANCES DEFINITIVES ET RECRUTEMENT DES MAGISTRATS.

Section première. Le traitement à égalité de grade des trois premières suppléances.

Lorsqu’un poste va se trouver ou se trouve, dans une juridiction ou dans l’administration centrale, définitivement vacant par suite du décès de son titulaire, de son accession à un grade plus élevé, de sa rétrogradation ou de sa révocation disciplinaire, de son départ à la retraite ou pour tout autre raison, ledit poste est proposé par circulaire aux magistrats du même grade de l’ensemble de l’ordre judiciaire et attribué au candidat le plus ancien dans le grade et, en cas d’ancienneté égale de plusieurs candidats, au plus âgé d’entre eux. Le poste libéré par le candidat bénéficiaire est proposé et attribué dans les mêmes conditions, puis le suivant encore. Le Président de la République prononce par décret les mutations à grade égal ainsi réalisées.

Ces dispositions ont pour objet de permettre à quelques magistrats d’obtenir, à équivalence de grade, les mutations qu’ils souhaitent pour convenances personnelles. Il est difficilement envisageable de pousser le système jusqu’à son aboutissement logique, c’est-à-dire de proposer et d’attribuer tous les postes ainsi devenus successivement vacants jusqu’à ce que l’un d’eux ne suscite aucune candidature. Cela risquerait en effet de provoquer, lors de chaque vacance de poste, d’innombrables mutations qui finiraient par réduire à néant la continuité du service.

Section deuxième. L’attribution par concours des postes suivants.

Le poste libéré par le dernier des candidats bénéficiaires des dispositions ci-avant indiquées est alors attribué par voie de concours ouvert aux magistrats du deuxième grade ayant au moins cinq ans d’ancienneté dans ce grade si le poste en question appartient au premier grade, aux magistrats du troisième grade ayant au moins cinq ans d’ancienneté dans ce grade si le poste en question appartient au deuxième grade et aux avocats remplissant certaines conditions si le poste en question appartient au troisième grade.

Les avocats sont en effet les seuls professionnels du droit aptes à exercer d’emblée, sans scolarité aucune, pourvu qu’ils possèdent une certaine expérience, les fonctions des magistrats. Les avocats admis à concourir pour un recrutement au troisième grade doivent donc être de nationalité française, âgés d’au moins trente-cinq ans, et avoir été inscrits à un ou plusieurs barreaux successifs sur le territoire national pendant huit années au moins, avec exercice effectif de la profession.

Ces dispositions diverses aboutissent à ce que le recrutement et l’avancement des magistrats sont exclusivement assurés par voie de concours.

Section troisième. L’organisation des concours d’avancement et de recrutement.

Périodiquement, et plus précisément en avril et en octobre de chaque année, ont lieu trois concours, un par grade, destinés à pourvoir les postes de magistrats définitivement vacants.

Le jury de chaque concours est composé de professeurs titulaires des facultés de droit de l’Etat ayant enseigné en cette qualité pendant dix années au moins et tirés au sort année par année.

Les épreuves des concours, différentes pour chacun des trois, exclusivement écrites et bien sûr anonymes jusqu’à l’achèvement de leur double correction, consistent en la rédaction de décisions de justice et de réquisitions à partir de dossiers, identiques pour tous les participants à un même concours, de procédures fictives astucieusement fabriquées de manière à accumuler les difficultés juridiques et à exclure par contre les occasions de prises de positions étrangères au droit. Interdiction est faite de même aux candidats, sous peine d’élimination, de prendre dans leurs copies de telles positions.

Section quatrième. Attribution des postes aux candidats admis.

Les candidats admis choisissent, par rang décroissant d’admission et, en cas d’identité de rang d’admission par rang d’âge décroissant, leurs postes parmi ceux mis au concours, chacun de ces postes étant individualisé seulement par l’indication du grade, du groupe, de la juridiction ou de ce qu’il s’agit d’un poste d’administration centrale, par la mention enfin de ce que le poste relève du siège ou du parquet.

Le Président de la République nomme par décret les candidats admis, soit pour recrutement, soit pour avancement, au poste choisi par chacun d’eux.

Section cinquième. Suppléance des postes destinés à être ainsi pourvus.

Dans l’intervalle de temps séparant, le cas échéant, notamment en cas de vacances imprévues, chaque vacance de la nomination du nouveau titulaire du poste, les suppléances sont assurées, chacune dans les fonctions précises de l’ancien titulaire, par les magistrats de suppléance du même grade rattachés
- soit à une cour d’appel, celle précisément dans le ressort de laquelle la vacance s’est produite, pour ce qui concerne les postes du troisième grade des tribunaux de grande instance,
- soit à la Cour de cassation pour ce qui concerne les postes du deuxième grade des cours d’appel.

Ces magistrats choisissent, chacun dans son territoire d’activité, par ordre décroissant d’ancienneté dans le grade et, en cas d’égalité d’ancienneté, par ordre décroissant d’âge, entre les suppléances à assurer.

Section sixième. Conséquences institutionnelles des nouveaux modes.

L’école nationale de la magistrature, le collège des magistrats, la commission d’avancement et le Conseil supérieur de la magistrature sont supprimés.

CHAPITRE QUATRIEME. STATUT GENERAL ET DISCIPLINE DES MAGISTRATS.

Section première. Statut général des magistrats.

Les magistrats du siège et du parquet sont inamovibles. Les magistrats du siège sont indépendants. Les magistrats du parquet sont par contre subordonnés. L’insubordination, caractérisée par la désobéissance écrite aux instructions écrites du supérieur hiérarchique direct, constitue une faute disciplinaire propre aux magistrats du parquet.

Section deuxième. Conditions de déclenchement des procédures disciplinaires.

Seules donnent lieu à sanctions disciplinaires les infractions à la loi pénale. Autrement dit, nul manquement aux devoirs imposés par la loi aux magistrats (par exemple, pour tous les magistrats, violation de l’obligation de réserve ou, pour les magistrats du siège, divulgation du secret des délibérations ou, pour les magistrats du parquet, insubordination) ne peut être sanctionné disciplinairement tant qu’il n’a pas été érigé par le législateur ou l’autorité réglementaire en infraction à la loi pénale, fût-elle contraventionnelle, et clairement défini quant à ses éléments constitutifs.

Section troisième. Les diverses sanctions disciplinaires.

Les sanctions disciplinaires encourues par les magistrats sont les suivantes, par ordre de sévérité croissante:
- blâme avec inscription au dossier,
- perte de deux échelons d’ancienneté,
- renvoi à l’échelon d’ancienneté le plus bas du grade ou interdiction de se présenter pendant cinq ans au concours d’avancement,
- rétrogradation avec interdiction de se présenter pendant cinq ans au concours d’avancement, - révocation.

Les crimes entraînent nécessairement la révocation. Il en va de même des délits, à l’exception de ceux pour lesquels le législateur a expressément prévu la possibilité d’une sanction plus légère, par exemple parce qu’ils ne sont pas contraires à l’honneur ou parce qu’ils ne comptent pas l’élément intentionnel au nombre de leurs éléments constitutifs. Les contraventions entraînent, lorsque le paiement d’une amende de composition n’a pas éteint l’action publique, une des sanctions disciplinaires. La réitération, sans limitation de délai, d’un délit et la double réitération, sans limitation de délai, d’une contravention entraînent nécessairement la révocation.

Les sanctions disciplinaires sont exclusivement prononcées par les juridictions pénales de jugement à la suite des condamnations pénales. Les voies de recours habituelles leur sont applicables.

Section quatrième. Avantages de ces dispositions.

Ces diverses dispositions renforcent sensiblement les devoirs des magistrats, dont les justiciables sont en droit d’attendre une conduite irréprochable, mais dans le même temps leur évitent le risque de se voir sanctionnés pour des fautes mal définies, du genre de celle qualifiée violation de l’obligation de réserve, et leur assurent des voies de recours. Elles constituent la nécessaire contrepartie de la sensible amélioration de leur statut.
 

SOUS-TITRE DEUXIEME. FONCTIONNEMENT DES JURIDICTIONS.

CHAPITRE PREMIER. L’AFFECTATION DES AFFAIRES ET LA PRISE DES DECISIONS JUDICIAIRES.

Section première. Subsidiarité de la collégialité.

Les décisions de justice, notamment au fond, sont prises par des juges uniques en première instance (dans les juridictions composées uniquement de magistrats) et en appel. Les parties privées et le ministère public peuvent néanmoins demander au juge unique de se dessaisir au profit de la formation collégiale de jugement dès qu’est soulevé un moyen de droit sur lequel la Cour de cassation, toutes chambres réunies ou par trois décisions concordantes, n’a pas déjà statué en le dernier état. Le refus de dessaisissement constitue une décision de justice contre laquelle sont ouvertes les voies de recours habituelles. La position de la Cour de cassation ne lie pas bien sûr la formation collégiale de jugement en cas de dessaisissement.

Ces dispositions, dont les conséquences pratiques sont importantes, trouvent d’abord leur justification dans la supériorité logique intrinsèque (que ne contesteront sans doute pas les magistrats expérimentés) de la décision individuelle sur la décision collégiale de compromis lorsque le débat porte surtout sur les faits. Elles trouvent ensuite leur justification dans l’économie de moyens consistant à réserver à la collégialité la création de la jurisprudence de principe.

Section deuxième. Distribution des affaires nouvelles.

Lorsque, dans une juridiction, il existe plusieurs chambres collégiales ou juges uniques  à compétence interne identique, par exemple pour les affaires familiales, la distribution des affaires obéit à la stricte règle du tour de rôle dans l’ordre de leur inscription au registre du greffe. Toute possibilité de distribution astucieuse disparaît donc.

Certes peut s’avérer ensuite souhaitable la réunion entre les mains d’un seul décideur (juge unique ou chambre) de deux ou plusieurs affaires connexes dispersées par le hasard du tour de rôle de rôle. Les juges ou chambres appelés à se dessaisir et à se saisir doivent répondre aux demandes en ce sens des parties privées ou du ministère public par des décisions de justice comportant des motifs sur la réalité de la connexité et sur la prépondérance logique d’une des affaires sur l’autre ou les autres. Ces décisions sont susceptibles des recours habituels.

CHAPITRE DEUXIEME. LES FONCTIONS JUDICIAIRES.

Section première. Définition des fonctions judiciaires.

Il n’existe aucune liste limitative des fonctions des magistrats.

Seules correspondent à des groupes précis du deuxième et du premier grades, les fonctions de président de tribunal de grande instance, de procureur de la République auprès d’un tribunal de grande instance, de premier président d’une cour d’appel et de procureur général auprès d’une cour d’appel.

Les autres fonctions des magistrats sont d’une part celles que définit la loi par référence à une tâche concrète, par exemple :
- premier président de la Cour de cassation ou procureur général auprès de cette juridiction,
- président ou assesseur d’une formation collégiale de jugement de droit commun de quelque degré que ce soit ou d’une cour d’assises ou de quelque autre juridiction collégiale spéciale,
- juge unique de tribunal d’instance ou de grande instance ou de cour d’appel statuant au fond dans une matière déterminée ou en référé,
- dans un tribunal de grande instance, juge d’instruction ou des enfants ou de l’application des peines,
- juge assurant la direction et l’administration d’un tribunal d’instance,
- dans un tribunal d’instance, juge des tutelles et juge départiteur du conseil de prud’hommes.

Ces autres sont d’autre part celles qu’impose une bonne administration de la justice, par exemple :
- chef de section ou de service ou de division ou de quelque autre unité de travail d’un parquet ou d’un parquet général ou de l’administration centrale,
- secrétaire général du siège ou du parquet d’une juridiction importante.

Section deuxième. Incidence de ces définitions sur les fonctions traditionnelles.

Sont supprimées les fonctions :
- de premier juge, de premier vice-président et de conseiller référendaire à la Cour de cassation comme ne correspondant à aucune tâche spécifique,
- de délégué à la protection de l’enfance dont la finalité demeure indistincte,
- d’auditeur à la Cour de cassation en raison de l’utilité générale qui s’attache, comme il sera dit plus loin, à la création d’un corps de fonctionnaires du cadre A chargés auprès des magistrats des tâches accessoires d’aide à la décision et de mise en forme de celle-ci.

Sont par contre maintenus les titres hiérarchiques du parquet (premier substitut, procureur de la République adjoint, substitut général, avocat général) qui peuvent servir à dénommer les chefs des diverses unités de travail.

Section troisième. Etablissement des diverses listes de fonctions utiles.

Le garde des sceaux, ministre de la justice, établit et modifie discrétionnairement la liste des fonctions de l’administration centrale, de même qu’il détermine et modifie discrétionnairement les attributions de chaque unité de travail de cette administration, sous la seule réserve suivante: il doit prévoir plusieurs postes de directeurs et de sous-directeurs.

Dans chaque juridiction, le procureur de la République ou le procureur général, selon le cas, établit avant l’ouverture de chaque année judiciaire la liste des fonctions de son parquet ou de son parquet général et détermine les attributions de chaque unité de travail, après avis de l’assemblée des magistrats dudit parquet ou parquet général.

Dans chaque juridiction, l’assemblée des magistrat du siège établit sur proposition du président de la juridiction, avant l’ouverture de chaque année judiciaire, la liste des fonctions du siège de la juridiction et les répartit, mais sans précision nominative, compte tenu de l’effectif budgétaire. Elle décide notamment, selon les besoins du service, que telle fonction unique en sa nature sera exercée par un seul magistrat ou qu’un magistrat cumulera plusieurs fonctions distinctes ou que plusieurs magistrats exerceront une fonction de même nature. Puis la même assemblée des magistrats du siège, sur proposition du chef de juridiction, détermine, par création de compétences internes soit territoriales soit en raison de la matière, les critères généraux de distribution des affaires entre les diverses chambres et juges uniques exerçant une fonction identique.

Section quatrième. Affection individuelle des magistrats aux fonctions.

Seules sont attribuées nominativement par le décret de promotion pris par le Président de la République, les fonctions de président de tribunal de grande instance, de procureur de la République auprès d’un tribunal de grande instance, de premier président d’une cour d’appel et de procureur général auprès d’une cour d’appel. Chacun de ces décrets entérine bien entendu le choix exprimé par le magistrat admis au concours selon les modalités indiquées en la section quatrième du chapitre troisième du sous-titre premier ci-avant.

Pour ce qui concerne les autres fonctions, chaque magistrat, qu’il soit du siège ou du parquet et, dans ce dernier cas, qu’il appartienne à une juridiction ou à l’administration centrale, choisit par ordre décroissant d’ancienneté dans le grade ou, en cas d’égalité d’ancienneté, par ordre d’âge décroissant, la fonction ou le groupe de fonctions qu’il exercera dans la liste dressée comme indiqué à la section précédente dans sa juridiction ou son administration centrale. Sont bien entendu attribuées selon des règles identiques, sans nouveau concours au sein du premier grade, les fonctions de premier président de la Cour de cassation et de procureur général auprès de cette juridiction. En raison de l’importance unique de ces fonctions, le Président de la République entérine néanmoins les deux choix individuels en question par un décret spécial.

Ainsi disparaît toute possibilité de favoritisme et chaque magistrat sait que l’écoulement du temps lui permettra de choisir des fonctions de plus en plus flatteuses, à équivalence de grade.

CHAPITRE TROISIEME. LES SUPPLEANCES MOMENTANEES.

Section première. Suppléances de courte durée et continuité du service.

La suppléance des magistrats momentanément empêchés pour une durée n’excédant pas une semaine et la continuité des services qui le nécessitent pendant les nuits, les dimanches et les jours fériés sont assurées, au sein de chaque juridiction, par le moyen d’une permanence à périodicité fixe instituée par le chef de juridiction après avis de l’assemblée des magistrats, permanence à laquelle participent tous les magistrats de même grade sans exception, à tour de rôle. La périodicité peut être quotidienne ou comprendre deux ou trois journées successives ou laisser les jours ouvrables d’une semaine au premier magistrat de la liste, le samedi et le dimanche au deuxième et ainsi de suite.

N’importe quel magistrat, dans la juridiction, peut donc être amené à remplacer pour une courte durée n’importe lequel de ses collègues de même grade, spécialisé ou non. Aucune interversion du tour de rôle ne peut intervenir, sinon à l’initiative du magistrat intéressé et avec l’accord de l’autre.

Section deuxième. Suppléances de plus longue durée.

La suppléance des magistrats momentanément empêchés pour plus d’une semaine incombe, dans les tribunaux de grande instance, aux magistrats de suppléance attachés à leur cour d’appel et, dans les cours d’appel, aux magistrats de suppléance attachés à la Cour de cassation. Nul de ceux-ci ne peut intervenir que dans son ressort (national certes pour les postes des cours d’appel) et pour remplacer un magistrat de même grade que lui.

Chaque mission de suppléance est proposée aux magistrats compétents pour l’accomplir par ordre décroissant d’ancienneté dans le grade et, en cas d’égalité d’ancienneté, par ordre d’âge décroissant. Le dernier reçoit la mission si personne n’en veut avant lui.

Entre deux missions de suppléance, les magistrats de ces groupes sont employés dans leur cour d’appel de rattachement ou à la Cour de cassation, selon le cas, à préparer des rapports détaillés sur les affaires d’une exceptionnelle complexité en vue de faciliter le travail des magistrats fixes qui en sont encombrés. Ces missions de renfort sont offertes au choix des magistrats de suppléance inoccupés par ordre d’ancienneté dans le grade, puis d’âge, comme ci-avant indiqué.

Section troisième. Avantage de ce système de suppléance.

Le système ci-avant décrit présente l’avantage de la simplicité et l’inconvénient apparent, mais qui offusquera peut-être certains, d’aboutir à ce que des magistrats de permanence ou de suppléance occupent momentanément des fonctions qu’auraient pu briguer des magistrats de même grade plus anciens qu’eux. Mais cela représente la juste contrepartie des servitudes parfois lourdes de la permanence et de la suppléance.

Les magistrats de suppléance reçoivent évidemment paiement de leurs frais de déplacement et de séjour.

 

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