T I T R E     T R O I S I E M E  .
L E S     G R O U P E S     I N S T I T U T I O N N E L S
I N T E R V E N A N T     D A N S     L E     R E C R U T E M E N T
E T     L A     C A R R I E R E     D E S     M A G I S T R A T S .

 

CHAPITRE  PREMIER.
LE  COLLEGE   DES  MAGISTRATS.

Je me propose maintenant de décrire ces groupes institutionnels dont j’ai déjà parlé parce qu’ils interviennent à des titres divers dans le recrutement et la carrière des magistrats de l’ordre judiciaire. Ces groupes sont, par importance croissante, le collège des magistrats, la commission d’avancement et le Conseil supérieur de la magistrature. Je ne mentionnerai désormais qu’à l’occasion les instances disciplinaires dont l’étude demeure pour l’instant hors de mon propos.

Section première. Composition du collège des magistrats.

Le mode d’élection du collège des magistrats ne souffre, je l’indique aussitôt, d’aucune tare au regard des exigences de la démocratie. Chaque ressort de cour d’appel constitue une circonscription possédant sa liste électorale unique. La Cour de cassation ne constituant pas une circonscription, les auditeurs, les conseillers référendaires et le ou les substituts chargés du secrétariat général en cette juridiction, c’est-à-dire les magistrats qui n’y sont pas classés hors hiérarchie, sont inscrits sur la liste des magistrats du ressort de la cour d’appel de Paris. Les magistrats placés en position de détachement et les magistrats en service dans les territoires d’outre-mer sont inscrits sur une liste particulière au même titre que les magistrats en service à l’administration centrale du ministère de la justice. Sur chaque liste sont inscrits tous les magistrats de la circonscription, à l’exception d’une part des magistrats en position de disponibilité, en congé spécial, en congé de longue durée, se trouvant sous les drapeaux ou accomplissant le service national ou encore provisoirement suspendus de leurs fonctions, d’autre part du premier président et du procureur général de chaque cour d’appel. Voilà donc le corps électoral.

Tous les magistrats inscrits sur ces listes, à l’exception de ceux classés hors hiérarchie, sont éligibles, chacun dans sa propre circonscription et à condition bien sûr de faire acte de candidature. Dans une proportion équitable, des sièges sont attribués aux magistrats des tribunaux (auxquels sont assimilés, pour ce qui concerne l’éligibilité, les magistrats en service à l’administration centrale du ministère de la justice et les magistrats placés en position de détachement) et d’autres aux magistrats des juridictions d’appel (auxquels sont assimilés, pour ce qui concerne l’éligibilité, les auditeurs et les conseillers référendaires à la Cour de cassation).  Les élections sont placées sous le signe de l’égalitarisme en ce sens que, dans chaque circonscription, chaque électeur, qu’il soit magistrat des tribunaux ou magistrat de la juridiction d’appel, vote non seulement pour les candidats de sa catégorie, mais aussi pour ceux de l’autre catégorie, si bien qu’il dépose deux enveloppes, chacune dans une urne distincte. Dans chaque circonscription, le scrutin est un scrutin de liste à bulletins secrets selon le mode de la représentation proportionnelle, les listes étant habituellement présentées, mais sans monopole réglementaire, par les trois syndicats de magistrats: le Syndicat de la magistrature, partisan de l’idéologie permissive et représentant un peu mieux que le tiers du corps électoral; l’Union syndicale des magistrats, organisation de loin la plus ancienne, modérée au point d’avoir été parfois taxée d’opportunisme et détenant une assez brève majorité absolue; l’Association professionnelle des magistrats qui soutient l’idéologie sécuritaire et recueille environ le dixième des voix.

L’obligation de présenter deux listes par cour d’appel ne gêne en rien le Syndicat de la magistrature et l’Union syndicale des magistrats, largement implantés. Il défavorise par contre l’Association professionnelle des magistrats, qui ne parvient pas à constituer partout ses listes et subit donc une minoration de sa représentativité réelle. Ce syndicat fait donc campagne pour l’instauration d’une circonscription électorale unique : le territoire national. Ce mode d’élection, limitant la déperdition des restes locaux, fournirait certes des délégués dont la légitimité serait meilleure.
 

Section deuxième. Rôle du collège des magistrats.

Le collège des magistrats constitue une structure de suffrage indirect. Ses nombreux membres, désignés pour trois ans, sont de grands électeurs et ne sont que cela. Le seul rôle de ce collège consiste en effet à élire à bulletins secrets et pour trois ans dix magistrats inscrits sur les listes électorales, trois du premier grade et sept du second grade, appelés à siéger à la commission d’avancement, qui comporte vingt membres. Si le collège des magistrats n’y parvient point dans les trois jours de sa première réunion, ses pouvoirs sont transférés à l’assemblée générale de la Cour de cassation. Le collège des magistrats procède aussi, mais par correspondance, à l’élection complémentaire des remplaçants des élus sus-indiqués en cas de vacance définitive plus de six mois avant l’expiration du mandat.

L’instauration d’une aussi belle machine électorale à deux degrés en vue de la désignation de dix commissaires sur vingt peut paraître dérisoire. De quelle arrière-pensée a-t-elle procédé? Je me le demande encore.

CHAPITRE   DEUXIEME.
LA  COMMISSION  D ‘AVANCEMENT.

Section première. Composition de la commission d’avancement.

 Sont membres de droit de la commission d’avancement le premier président de la Cour de cassation, président de ladite commission, et le procureur général auprès de cette Cour, puis l’inspecteur général des services judiciaires (ou, à défaut, l’inspecteur général adjoint) et le directeur chargé des services judiciaires (ou, à défaut, son représentant d’un rang au moins égal à celui de sous-directeur et ayant la qualité de magistrat). Et de quatre!

Les seize autres commissaires, et avec eux leurs suppléants, sont élus par leurs pairs. Les magistrats hors hiérarchie de la Cour de cassation élisent ensemble deux d’entre eux, un du siège et un du parquet. Et de six! Les premiers présidents des cours d’appel élisent deux d’entre eux tandis que les procureurs généraux près les cours d’appel font de même en leur sein. Et de dix qui sont soit des magistrats hors hiérarchie, soit des directeurs de l’administration centrale ! Enfin le collège des magistrats élit, comme indiqué dans le chapitre précédent, dix magistrats, trois du premier grade et sept du second grade. Et de vingt !

Les mandats des élus sont de trois ans non renouvelables. Le suppléant remplace le titulaire momentanément empêché et, si le siège de ce dernier devient vacant par suite de décès, d’empêchement définitif, de démission ou de perte de la qualité en laquelle il a été élu, le suppléant achève le mandat à sa place. Pendant la durée de leur mandat, les commissaires élus, titulaires et suppléants, ne peuvent bénéficier ni d’un avancement de grade ni de promotion à une fonction hors hiérarchie.

Section deuxième. Rôle principal de la commission d’avancement.

Ainsi composée, la commission d’avancement, commune aux magistrats du siège et du parquet, dresse et arrête, chaque année, le tableau d’avancement et, au moins une fois par an, les listes d’aptitude à diverses fonctions. J’en ai déjà longuement parlé dans le titre précédent et n’y reviendrai pas, sinon pour rappeler une nouvelle fois que cette commission ne possède en matière d’avancement, malgré les apparences, qu’un pouvoir relatif. En effet, l’inscription sur une liste d’aptitude ou sur le tableau d’avancement ne confère nullement aux inscrits un droit à l’avancement. Je vais utiliser un langage imagé: les listes et le tableau ouvrent simplement accès aux compartiments d’un vivier où respectivement le garde des sceaux, ministre de la justice, ou le Conseil supérieur de la magistrature, investis l’un et l’autre, chacun dans sa compétence, du pouvoir de proposer les nominations au Président de la République, est certes obligé de puiser; mais il y puise à sa convenance. Ramené à son exacte portée, le pouvoir de la commission d’avancement n’en demeure pas moins un pouvoir véritable de sélection pour ce qui concerne les mouvements de promotion jusqu’au premier grade et parfois jusqu’au second groupe de ce grade.

La commission d’avancement peut demander au magistrat chargé de l’évaluation de l’activité professionnelle du candidat des précisions sur le contenu de son dossier et peut aussi adresser au même magistrat évaluateur des observations sur ce contenu.

Je n’ai que peu à dire sur les méthodes de travail au sein de la commission d’avancement. Les critères de choix pour les inscriptions consistent principalement dans la qualité des notes professionnelles de chaque candidat à l’avancement et dans l’étendue des desiderata qu’il exprime. Les desiderata consistent en une liste, obligatoirement fournie par chaque candidat, des postes brigués par lui: il doit indiquer, non seulement les fonctions qu’il demande à exercer, mais également les juridictions, géographiquement désignées, dans lesquelles il demande à exercer ces fonctions. Il n’est nul besoin d’insister sur le fait que, plus une liste de desiderata est fournie, spécialement en postes situés dans des lieux (« grand Paris », coins reculés de la province, contrées froides et humides n’offrant pas de possibilités de sports d’hiver, etc) où peu de magistrats demandent à aller, plus son auteur possède de chances d’être inscrit.

Section troisième.  Rôle de la commission d’avancement en matière d’intégration directe.

Le rôle de la commission d’avancement ne se borne pas à celui que son nom suggère. Elle se transforme, dans la même composition, à chaque fois que le besoin s’en fait sentir, en une sorte de commission de recrutement dont j’ai précisé le rôle dans le titre premier. Paradoxalement, c’est dans ces attributions-là, présentées comme annexes, qu’elle possède les pouvoirs les plus grands. En effet, les nominations directes par le garde des sceaux, ministre de la justice, à l’auditorat de justice sans concours d’entrée à l’école et, par le Président de la République, dans le contexte de l’intégration directe hors auditorat, aux fonctions du second et du premier grades de la magistrature ne peuvent intervenir que sur avis conforme, je dis bien conforme, de la commission : le décideur reste libre de ne pas nommer un bénéficiaire de l’avis conforme, mais il ne l’est pas de nommer quelqu’un qui n’en bénéficie pas.  Le Président de la République ne retrouve sa souveraineté entière que pour les intégrations directes exceptionnelles à des fonctions hors hiérarchie:  la commission émet dans ce cas un simple avis à titre consultati£.

J’ajoute, pour en terminer, que la commission d’avancement établit chaque année un rapport de son activité, qui est rendu public.

Section quatrième. La commission d’avancement en formation complétée.

Comme nous l’avons déjà vu, certaines nominations aux fonctions de substitut du second grade et de premier substitut du second groupe du premier grade à l’administration centrale du ministère de la justice sont subordonnées à l’inscription du candidat sur une liste de sélection, une par grade. Ces deux listes sont établies le 1er janvier et le 1er juillet de chaque année, après examen des titres des candidats et avis des magistrats chargés de l’évaluation, par une commission présidée par le premier président de la Cour de cassation. La composent d’une part les autres membres de la commission d’avancement, d’autre part les membres du conseil d’administration du ministère de la justice qui ne font pas partie de la commission d’avancement. Trois magistrats du cadre de l’administration centrale du ministère de la justice, élus par leurs pairs, participent aux débats avec voix consultative et assistent aux délibérations.

L’inscription sur les listes de sélection est définitive jusqu’à nomination sauf radiation décidée dans les mêmes formes que l’inscription.

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CHAPITRE  TROISIEME.
LE  CONSEIL  SUPERIEUR  DE  LA  MAGISTRATURE.

Section première. Composition du Conseil supérieur de la magistrature.

Le Conseil supérieur de la magistrature est présidé par le Président de la République. Le garde des sceaux, ministre de la justice, est vice-président de droit et peut suppléer le Président de la République. Il le fait ordinairement. Le Conseil supérieur comprend deux formations, l’une compétente à l’égard des magistrats du siège et l’autre à l’égard des magistrats du parquet.

Chacune des deux formations comprend, outre le Président de la République et le garde des sceaux, dix personnes, à savoir d’une part un conseiller d’Etat élu par l’assemblée générale du Conseil d’Etat, d’autre part trois personnalités n’appartenant ni au Parlement ni à l’ordre judiciaire, désignées respectivement par le Président de la République, le président de l’Assemblée nationale et le président du Sénat, d’autre part enfin six magistrats de l’ordre judiciaire et plus précisément, selon que la formation est compétente à l’égard des magistrats du siège ou de ceux du parquet :
- un magistrat du siège ou du parquet hors hiérarchie de la Cour de cassation élu par l’assemblée de ses pairs ;
- un premier président ou un procureur général de cour d’appel élu par l’assemblée de ses pairs ;
- un président de tribunal de grande instance ou un procureur de la République élu par l’assemblée de ses pairs ;
- deux magistrats du siège et un magistrat du parquet des cours et tribunaux ou  deux magistrats du parquet et un magistrat du siège des cours et tribunaux, élus par les deux collèges dont je parlerai dans la section suivante.

Les membres du Conseil supérieur de la magistrature sont désignés pour une durée de quatre ans non renouvelable immédiatement. Aucun d’eux ne peut, pendant la durée de ses fonctions, exercer ni les professions d’avocat ou d’officier public ou ministériel ni aucun mandat électif. Les membres magistrats ne peuvent faire l’objet pendant la durée de leur mandat ni d’une promotion de grade ni d’une mutation. Ils sont de droit et sur leur demande, pendant la même durée, mis en position de détachement ou déchargés partiellement d’activité de service. Ceux admis à l’honorariat lorsqu’ils partent à la retraite continuent à siéger jusqu’à l’expiration de leur mandat.

Les membres du Conseil supérieur de la magistrature n’ont pas de suppléants. Chaque vacance se produisant avant la date normale d’expiration des mandats donne donc lieu, selon les mêmes modalités, à une désignation complémentaire. Le membre ainsi désigné achève le mandat de son prédécesseur et peut recevoir immédiatement un nouveau mandat.

Section deuxième. Modalités de l’élection des six membres de la dernière catégorie.

Les six magistrats autres que ceux représentant les magistrats hors hiérarchie de la Cour de cassation, les chefs des cours d’appel et les chefs des tribunaux de grande instance ne sont pas, contrairement à ce qui se passe pour ceux-ci, élus directement par leurs pairs. Leur mode de désignation ressemble beaucoup à celui, déjà vu, des membres de la commission d’avancement : les magistrats du corps électoral élisent des grands électeurs qui à leur tour élisent les membres qui les représenteront au Conseil supérieur de la magistrature. La seule différence importante résulte de l’existence non point d’un collège unique comme pour la commission d’avancement, mais de deux collèges, l’un pour le siège, l’autre pour le parquet, consécutivement à l’existence de deux formations distinctes du Conseil supérieur de la magistrature.

Là aussi, la circonscription électorale normale coïncide avec le ressort de chaque cour d’appel. Sont inscrits sur la liste des électeurs du siège ou du parquet de chaque cour d’appel tous les magistrats concernés à l’exception d’une part des chefs de cette cour et des tribunaux de grande instance, d’autre part les magistrats en position de disponibilité, en congé spécial, en congé parental, en congé de longue durée ainsi que ceux temporairement interdits d’exercer leurs fonctions. Les auditeurs et conseillers référendaires à la Cour de cassation sont inscrits sur la liste des magistrats du siège de la cour d’appel de Paris cependant que les substituts chargés d’un secrétariat général à la Cour de cassation, les magistrats du cadre de l’administration centrale du ministère de la justice et les magistrats placés en position de détachement sont inscrits sur la liste des magistrats du parquet de la cour d’appel de Paris. Une circonscription particulière, avec ses deux listes comme ailleurs, regroupe les magistrats en fonctions dans les territoires d’outre-mer.

Vient alors l’élection. Le collège des magistrats du siège comporte en tout cent soixante membres et celui des magistrats du parquet quatre-vingts membres, répartis entre les circonscriptions électorales en tenant compte de l’importance de chacune. Sont éligibles dans chacune les magistrats figurant sur les listes d’électeurs et justifiant à la date de l’élection de cinq ans de services effectifs en qualité de magistrat et en position d’activité dans une des juridictions du ressort. L’élection a lieu au scrutin uninominal à un tour et à bulletin secret. Sont élus les candidats ayant obtenu le plus de suffrages avec préférence pour le candidat le plus âgé en cas de partage égal des voix. Le mandat des élus a une durée de quatre ans et prend fin en cours de période si l’élu cesse d’exercer des fonctions correspondant au collège au titre duquel il l’a été.

Les cent soixante ou quatre-vingts membres de chacun des collèges élisent alors en leur sein, au scrutin uninominal à un tour, les trois magistrats, deux dans la formation du siège ou du parquet, un dans l’autre, appelés à y siéger.

Je ne puis ici que répéter ce que j’ai dit à propos de la commission d’avancement : une élection directe des six magistrats par leurs pairs, dans une circonscription nationale unique pour le siège et une autre pour le parquet, investirait les élus d’une meilleure représentativité.

Section troisième. Exercice du droit à observations sur les projets de nomination aux fonctions judiciaires.

Comme nous allons le voir, le Conseil supérieur de la magistrature intervient, pour proposer un candidat ou donner un avis sur la proposition faite par le garde des sceaux, ministre de la justice, avant toute nomination de magistrat par le Président de la République (à l’exception des deux hauts emplois du parquet auxquels il est pourvu en conseil des ministre). J’insère donc ici la description de  la procédure très générale grâce à laquelle tout candidat, sauf exceptions signalées ci-dessous, à une fonction du premier ou du second grade ou même d’une fonction hors hiérarchie peut présenter des observations sur le projet de la nomination d’autrui. Cette procédure n’est pas applicable si le projet concerne la première nomination d’un auditeur de justice en fin de scolarité ou la nomination d’un magistrat exerçant à titre temporaire ou la nomination aux fonctions de substitut chargé du secrétariat général d’une juridiction ou enfin une nomination prise en exécution d’une sanction disciplinaire de déplacement d’office, de retrait de certaines fonctions ou de rétrogradation. La procédure de publicité et de contestation n’est pas applicable non plus si le projet concerne la nomination hors hiérarchie à une fonction pour laquelle le Conseil supérieur de la magistrature formule une proposition, à celle d’inspecteur général et d’inspecteur général adjoint des services judiciaires, à celle de magistrat du parquet de la Cour de cassation et de procureur général près une cour d’appel.

Mais voici quelle est cette procédure. Les candidats aux emplois pourvus sur proposition du Conseil supérieur de la magistrature adressent leurs candidatures simultanément à ce Conseil et au garde des sceaux, ministre de la justice. Pour ce qui concerne les autres emplois, soumis à avis,  les candidats ne s’adressent qu’au ministre, qui doit communiquer à la formation compétente du Conseil supérieur de la magistrature tout projet de nomination à une fonction du premier ou du second grade ou hors hiérarchie n’entrant pas dans les exclusions indiquées au paragraphe précédent et la liste des candidats à la fonction considérée. Le projet de nomination est diffusé auprès de tous les magistrats en activité et communiqué aux syndicats et associations professionnelles représentatifs de magistrats et, sur leur demande, aux magistrats placés dans une position autre que celle de l’activité. Tout candidat peut présenter ses observations écrites relatives au projet de nomination. Il les adresse au garde des sceaux, ministre de la justice, et au Conseil supérieur de la magistrature.

Il fut un temps, jadis, où les magistrats apprenaient les nominations, trop tard, en lisant le Journal officiel. Désormais le Conseil supérieur de la magistrature se trouve mis à même, au vu des observations écrites d’un candidat s’estimant lésé, de modifier sa position. Je dois à la vérité de dire qu’il le fait rarement, mais la possibilité de ce recours, par elle-même, limite, aux niveaux moyens de la hiérarchie, les risques de favoritisme impudent.

Section quatrième. Rôle du Conseil supérieur de la magistrature.

Le Conseil supérieur de la magistrature a pour mission constitutionnelle d’assister le Président de la République en ce que ce dernier est garant de l’indépendance de l’autorité judiciaire. D’autres dispositions viennent heureusement compléter cette formule un peu vague.

La formation compétente à l’égard des magistrats du siège fait des propositions au Président de la République pour les nominations des magistrats du siège à la Cour de cassation (y compris les conseillers référendaires), des premiers présidents de cour d’appel et des présidents des tribunaux de grande instance. Elle se trouve en ce cas précis substituée au garde des sceaux, ministre de la justice, dans le pouvoir de proposition. Les autres magistrats du siège, proposés par le ministre de la justice, garde des sceaux, sont nommés sur avis conforme de la formation compétente sus-indiquée, à laquelle ledit ministre adresse néanmoins, mais seulement si elle le demande, les noms des magistrats qui lui paraissent susceptibles d’être nommés. Il s’agit là, dans les deux situations, d’un véritable pouvoir, le Président de la République ne pouvant nommer qu’un magistrat proposé ou bénéficiant de l’avis conforme. Il peut néanmoins refuser de nommer un tel magistrat et attendre que soient émis, la fatigue aidant, d’autres propositions ou avis conformes qui lui agréent. Présidée par le premier président de la Cour de cassation, la formation statue en outre comme conseil de discipline des magistrats du siège. Elle exerce en plénitude à l’égard de ces magistrats le pouvoir disciplinaire. Elle donne aussi son avis sur le refus de l’honorariat opposé à un magistrat du siège admis à la retraite.

La formation compétente à l’égard des magistrats du parquet ne donne qu’un avis simple, autrement dit à titre consultatif, pour les nominations concernant les magistrats en question, à l’exception des emplois auxquels il est pourvu en conseil des ministres. Présidée par le procureur général près la Cour de cassation, elle donne en outre son avis simple sur les sanctions disciplinaires concernant les magistrats du parquet. Le pouvoir disciplinaire à l’égard de ces magistrats et de ceux, qui leur sont assimilés, du cadre de l’administration centrale du ministère de la justice est exercé par le garde des sceaux, ministre de la justice. La bien moindre protection des magistrats du parquet résulte de ce que ceux-ci sont subordonnés (encore qu’à l’audience leur parole soit libre) et plus précisément placés sous la direction et le contrôle de leurs chefs hiérarchiques et sous l’autorité du garde des sceaux, ministre de la justice, alors que les magistrats du siège sont indépendants et inamovibles.

Tous les ans, le Conseil supérieur de la magistrature publie le rapport d’activité de chacune de ses formations.
 

CHAPITRE  QUATRIEME.
EXAMEN  CRITIQUE  DES  GARANTIES  DE  CARRIERE.

Section première. Les données du problème.

L’on ne pourrait évidemment que se méfier d’un système dans lequel seraient sans limite investis d’une part du pouvoir de proposition le ministre de la justice en raison de sa connaissance des dossier, d’autre part du pouvoir de nomination le Président de la République en raison de sa position suprême. Il s’agit en effet de deux personnages politiques nécessairement partisans auxquels par ailleurs le suffrage universel ne confère pas toujours une légitimité massive. Seule leur appartenance à deux clans idéologiques différents, consécutive à une « cohabitation », limiterait, en les obligeant à marchander, leur capacité de mettre la main sur le recrutement et la carrière des magistrats. Mais en sens contraire le système qui investirait de ces pouvoirs des assemblées de magistrats élus par leurs pairs aboutirait à une gestion corporative sur laquelle les citoyens n’auraient bientôt plus aucune prise.

Section deuxième. Economie générale du système actuel.

Le système actuel manifeste, dans l’esprit de ses auteurs gouvernementaux et parlementaires, une évidente volonté d’éviter les deux nuisances ci-avant indiquées. Il limite en effet, grâce à l’intervention d’instances collégiales, commission d’avancement et Conseil supérieur de la magistrature, dont la plupart des membres sont élus, le pouvoir de proposition du ministre de la justice qui, dessaisi de ce pouvoir pour les emplois estimés sensibles du siège,  ne peut pour la plupart des emplois situés à la base ou au niveau moyen de la hiérarchie que proposer des magistrats inscrits sur des listes d’aptitude spéciales ou sur un tableau d’avancement.  Le système actuel limite aussi, grâce à l’intervention du Conseil supérieur de la magistrature, le pouvoir du Président de la République qui ne peut nommer que des magistrats du siège proposés par ledit Conseil ou bénéficiant de son avis conforme.

Les interventions limitatives les plus efficaces sont bien sûr censées protéger les magistrats du siège, indépendants et inamovibles. Nul ne s’étonnera de ce que les magistrats du parquet, subordonnés au ministre de la justice, soient moins bien protégés : l’avis du Conseil supérieur de la magistrature, certes obligatoire sauf pour les deux plus importants procureurs généraux nommés en conseil des ministre, n’est néanmoins donné qu’à titre consultatif si bien que la seule limitation des pouvoirs du ministre de la justice et du Président de la République résulte de l’existence des listes d’aptitude spéciales  et du tableau d’avancement, mais uniquement pour les emplois situés à la base et au niveau moyen de la hiérarchie judiciaire. Les promotions du premier au second groupe du premier grade, du premier grade à la catégorie hors hiérarchie, puis au sein de cette catégorie dépendent de l’exclusive volonté des détenteurs du pouvoir exécutif de l’Etat. Or ces promotions commencent assez loin du sommet puisqu’elles concernent déjà des premiers substituts près les tribunaux de grande instance du « grand Paris » et des procureurs de la République de tribunaux de grande instance à deux chambres.

Il n’en est donc que plus nécessaire d’examiner attentivement la qualité des garanties offertes par les interventions, là où la loi les prévoit, de la commission d’avancement et du Conseil supérieur de la magistrature pour ce qui concerne les magistrats du siège.

Section troisième. Réflexions sur l’efficacité des deux instances collégiales.

L’on peut s’étonner tout d’abord de ce que les magistrats du second grade, de loin les plus nombreux au sein du corps puisqu’ils sont plus de quatre mille sur six mille, les seuls d’autre part à être concernés par les décisions de la commission d’avancement, soient représentés en son sein par sept commissaires seulement sur vingt et de ce que la proportion, parmi ces sept élus, des magistrats du siège par rapport à ceux du parquet ne fasse l’objet d’aucune disposition législative ou réglementaire et dépende donc uniquement du bon vouloir des syndicats qui parrainent les candidats. L’on peut également s’étonner de ce que, parmi les treize autres commissaires, l’on compte le directeur des services judiciaires et neuf magistrats hors hiérarchie dont trois appartiennent au parquet, l’inspecteur général des services judiciaires et son adjoint pouvant aussi appartenir au parquet.

Venons-en maintenant au Conseil supérieur de la magistrature. Sur les douze membres de chaque formation, l’on trouve certes six magistrats de l’ordre judiciaire élus, mais deux d’entre eux sont classés hors hiérarchie et un troisième est chef de tribunal de grande instance si bien qu’il reste seulement trois magistrats pour représenter à la fois les magistrats des second et  premier grade (hors chefs des tribunaux de grande instance) et les magistrats hors hiérarchie autres que ceux de la Cour de cassation ou chefs de juridictions, soit environ cinq mille magistrats sur six mille.

Le système est donc en définitive celui d’une gestion du corps judiciaire concertée entre le ministre de la justice et les délégués des hauts magistrats. Certains rétorquent qu’il paraît non seulement normal, mais judicieux, que les magistrats parvenus presque en fin de carrière s’occupent  de l’avancement de leurs cadets. Cet argument ne m’agrée point, car l’indépendance d’esprit n’accompagne pas nécessairement la sagesse: l’on peut être servile par sagesse! Les délégués des hauts magistrats, pour la plupart, disposent encore de perspectives de carrière et nourrissent l’ambition de les réaliser : l’on peut recevoir au moins trois promotions dans la seule catégorie hors hiérarchie et, pour un directeur du ministère quittant son emploi, une fonction classée à l’échelle-lettre C constitue un « point de chute » honorable.

L’adéquation du système à son but me paraît donc à première vue médiocre. Il suffit de considérer le nombre des promotions partisanes qui suivent chaque alternance politique, promotions dont le but évident consiste en une mainmise du groupe politiquement dominant sur les fonctions judiciaires estimées importantes, notamment parce qu’elles semblent permettre d’orienter dans le sens souhaité les décisions des autres magistrats.

Section quatrième. Les projets de réforme.

Les solutions proposées par les réformateurs sont trop nombreuses pour ce que les énumère et résume toutes. La plus radicale tend à ce que la gestion du corps des magistrats de l’ordre judiciaire soit confiée entièrement à un Conseil supérieur de la magistrature différemment composé de manière à ce que devienne presque parfaite son indépendance à l’égard du pouvoir politique. Ce Conseil supérieur d’un nouveau genre disposerait ainsi, d’une part en vue de la première nomination des auditeurs de justice et des bénéficiaires de l’intégration directe, d’autre part à chaque étape de l’avancement de chaque magistrat ou même de ses changements de fonctions à équivalence de grade, du pouvoir de présentation, le Président de la République intervenant bien sûr en dernier lieu pour nommer par décret ou refuser de nommer le candidat présenté. Les conséquences secondaires les plus concrètes consisteraient d’une part dans le rattachement au Conseil supérieur de la magistrature de l’inspection générale des services judiciaires et de la direction des services judiciaires, d’autre part dans la disparition de la commission d’avancement et par voie de conséquence du collège des magistrats.

Les problèmes primordiaux sont donc ceux de la composition du nouveau Conseil supérieur de la magistrature et du mode de désignation de ses membres. Il tombe sous le sens que les magistrats devraient y figurer en nombre important, sinon majoritaire, et y représenter les divers niveaux hiérarchiques dans des proportions équitables. Ces magistrats seraient, dans leur totalité, élus directement par leurs pairs au lieu de l’être par des collèges de grands électeurs et il n’existerait qu’une circonscription unique : le territoire national. Le mode du scrutin proportionnel de liste comporte néanmoins le danger grave d’une mainmise des syndicats de magistrats ou plutôt des membres des états-majors syndicaux, seuls capables de présenter leur liste nationale et seuls maîtres du classement des candidats sur cette liste. Une telle mainmise ne me semble pas constituer un immense progrès par rapport à la situation actuelle. Je penche donc plutôt en faveur d’un scrutin uninominal laissant aux magistrats non syndiqués la possibilité réelle de solliciter les suffrages. Chaque électeur recevrait une liste unique des candidats classés par ordre alphabétique et bifferait à sa convenance des noms pour aboutir au nombre des sièges à pourvoir. Il y aurait grand avantage, pour renforcer encore l’indépendance des élus, à ce que la moitié des sièges à pourvoir soit réservée à des magistrats honoraires, c’est-à-dire retraités. Cette limitation à la moitié répond au souci de ne pas trop sous-représenter les magistrats du grade le moins élevé.

L’on peut certes soutenir avec une apparence de raison que les pouvoirs exécutif et législatif de la république doivent être représentés dans l’instance collégiale assurant la gestion du corps judiciaire. La désignation de ces membres-là par le Président de la République et les présidents du Sénat et de l’Assemblée nationale, pour un tiers chacun, constitue une solution. Le mode d’élection des sénateurs rend en effet fragile l’hypothèse de l’appartenance de ces trois personnages à un même groupe politiquement dominant. Mais l’on peut aussi imaginer une désignation de tous ces membres-là par accord unanime des trois personnages sus-indiqués : l’obligation d’un marchandage assurerait une bonne neutralité.

Mais ne serait-il pas en définitive plus satisfaisant pour l’esprit de considérer que les membres non magistrats du Conseil supérieur de la magistrature doivent représenter, non les pouvoirs exécutif et législatif, mais plus équitablement et plus simplement les usagers du service public de la justice, je veux dire les justiciables? Et, puisqu’il vaudrait mieux bien sûr que ces représentants soient des juristes avertis, pourquoi  ne  pas imaginer, pour pourvoir ces postes, l’élection d’avocats retraités par leurs confrères en activité, selon des modalités dont je préfère que le choix soit laissé aux avocats eux-mêmes?

Section cinquième. La radicale solution de l’avancement par concours.

Je ne voudrais pas en terminer avec ce chapitre sans une remarque qui ne constitue réellement pas une boutade. La mise en place d’un groupe institutionnel de gens commis au soin de pourvoir à l’avancement impartial des magistrats dans leur hiérarchie, de manière à ce que soit assurée leur indépendance ou tout au moins celle des magistrats du siège, pose de multiples et difficiles problèmes qui occupent l’esprit de personnes nombreuses et distinguées Je n’en suis que plus étonné lorsque je m’aperçois que nul n’a jamais songé à une solution d’une merveilleuse simplicité: elle consisterait à pourvoir par concours internes à l’avancement des magistrats. Je ne vois pas en quoi le système du concours, considéré par beaucoup comme excellent pour le recrutement des auditeurs de justice, ne le demeurerait pas pour l’avancement des magistrats. Le Conseil supérieur de la magistrature n’ayant plus dès lors à s’occuper que des mouvements des magistrats du siège à équivalence de grade, le problème de sa composition perdrait le plus clair de son acuité.
 
 

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