TITRE DEUXIEME. POSSIBILITES MUNICIPALES EN MATIERE DE POLICE ADMINISTRATIVE.

CHAPITRE PREMIER. ETENDUE ET EXERCICE DES POUVOIRS DE POLICE DU MAIRE.

Section première. Préambule.

Les dispositions du code général des collectivités territoriales relatives aux pouvoirs de police administrative du maire figurent dans le titre premier du livre deuxième de la deuxième partie de ce code. Ce titre se subdivise en six chapitres. Le premier, intitulé Dispositions générales, ne comporte que l’article L2211-1: le maire concourt par son pouvoir de police à l’exercice des missions de sécurité publique. Suivent: le chapitre deuxième intitulé Police municipale, qui comprend notamment l’article L2212-2 dont il sera longuement question dans la section suivante; le chapitre troisième intitulé Pouvoirs de police portant sur des objets particuliers; le chapitre quatrième intitulé Dispositions applicables dans les communes où la police est étatisée; le chapitre cinquième intitulé Pouvoirs du représentant de l’Etat dans le département; enfin le chapitre sixième intitulé Responsabilité.

Il apparaît déjà que le législateur a entendu distinguer, parmi les pouvoirs de police administrative du maire, ceux qui relèvent de la police municipale proprement dite de ceux qui portent sur des objets particuliers. Cette distinction, comme nous le verrons, procède de critères assez confus.

Section deuxième. Etendue des pouvoirs de police du maire.

Selon l’article L2212-1 du code général des collectivités territoriales, le maire est chargé, sous le contrôle administratif du représentant de l’Etat dans le département, de la police municipale, de la police rurale et de l’exécution des actes de l’Etat qui y sont relatifs.

Sous-section première. La police dite municipale ne concernant pas directement l’ordre public.

J’entends ici ordre public dans son sens étroit commandé par l’objet particulier de cette étude: absence sur la voie publique de comportements volontaires agressifs mettant en danger la sécurité des personnes et des biens.

Selon l'article L2212-2 du code général des collectivités territoriales, la fonction de police municipale a pour objet d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques. Le même article comporte ensuite une énumération des buts principaux de cette fonction. Ces buts, nombreux, ne concernent pas tous l'ordre public au sens étroit du terme ci-avant défini. Ainsi, dans l’article L2212-2, le premier paragraphe, puis les suivants à partir du quatrième incluent dans ladite fonction: 1°) tout ce qui intéresse la sûreté et la commodité du passage dans les rues, quais, places et voies publiques et notamment la charge de faire disparaître des voies publiques et de leurs abords les obstacles matériels gênants ou dangereux et les choses risquant de s'écrouler;...4°) l’inspection sur la fidélité du débit des denrées qui se vendent au poids ou à la mesure et sur la salubrité des comestibles exposés en vue de la vente; 5°) le soin de prévenir, par des précautions convenables, et de faire cesser, par la distribution des secours nécessaires, les accidents et les fléaux calamiteux ainsi que les pollutions de toute nature,...de pourvoir d’urgence à toutes les mesures d’assistance et de secours et, s’il y a lieu, de provoquer l’intervention de l’administration supérieure; 6°) le soin de prendre provisoirement les mesures nécessaires contre les personnes atteintes de troubles mentaux dont l’état pourrait compromettre la morale publique, la sécurité des personnes ou la conservation des propriétés; 7°) le soin d'obvier ou de remédier aux événements fâcheux qui pourraient être occasionné par la divagation d’animaux malfaisants ou féroces; 8°) le soin de réglementer la fermeture annuelle des boulangeries...de manière à assurer le ravitaillement de la population.

Selon 1'article L2212-4, dans le cas de danger grave ou imminent, tel que les accidents naturels prévus au 5° de l'article L2212-2, le maire prescrit 1'exécution des mesures de sûreté exigées par les circonstances. Il informe d'urgence le représentant de 1'Etat dans le département et lui fait connaître les mesures qu'il a prescrites. L’article R131-3 du code des communes va dans le même sens. Selon cet article, les dispositions de l’article précédent ne font pas obstacle à la mise en application immédiate des mesures de police que le maire juge nécessaire de prendre dans le cas d’urgence résultant notamment de sinistres ou périls imminents. Je remarque d’ailleurs avec un léger sourire que l’article précédent, à savoir le R131-2, est abrogé. Ces textes sont importants, comme nous le verrons, car ils ne limitent pas l’urgence, en cas de danger grave ou imminent, aux seuls accidents et fléaux calamiteux. L’expression " tel que " est indicative à titre d’exemple et non point limitative.

Sous-section deuxième. La police dite municipale concernant directement l’ordre public.

Les 2° et 3° du même article L2212-2 du code général des collectivités territoriales concernent par contre directement le maintien de 1'ordre public au sens étroit du terme. Les voici. La police municipale comprend ....... 2°) le soin de réprimer les atteintes à la tranquillité publique telles que les rixes et disputes accompagnées d'ameutements dans les rues, le tumulte excité dans les lieux d'assemblée publique, les attroupements, les bruits, y compris les bruits de voisinage, les rassemblements nocturnes qui troublent le repos des habitants et tous actes de nature à compromettre la tranquillité publique; 3°) le maintien du bon ordre dans les endroits où il se fait de grands rassemblements d'hommes, tels que les foires, marchés, réjouissances et cérémonies publiques, spectacles, jeux, cafés, églises et autres lieux publics.

Plusieurs commentaires s'imposent, tout d'abord au sujet du verbe "réprimer". Il ne désigne évidemment pas, bien que certaines des actions perturbatrices énumérées constituent des infractions, la répression par condamnation pénale, monopole des tribunaux répressifs de l'ordre judiciaire, tribunaux de police pour les contraventions, tribunaux correctionnels pour les délits, cours d'assises pour les crimes. La répression, au sens de l'article L2212-2 du code général des collectivités territoriales, consiste à prévenir et à faire cesser par des mesures de police, normatives ou matérielles comme nous le verrons, les actions perturbatrices. J'attire en second lieu l'attention sur le fait que les articles 431-3 et R431-l du code pénal ouvrent, comme nous le verrons de vastes possibilités pour la répression, ainsi entendue, des attroupements. La troisième précision de vocabulaire concerne les "grands rassemblements d'hommes". Ce texte date d'une époque où les femmes restaient à la maison. Par "hommes", il faut désormais entendre les êtres humains des deux sexes puisque n'existe pas en français la nuance sémantique latine entre "homo" et "vir"

Sous-section troisième. La police autre que strictement municipale.

Les articles L2213-22 à L2213-31 du code général des collectivités territoriales, regroupés en chapitre distinct, décrivent des pouvoirs de police portant sur des objets particuliers: police de la circulation et du stationnement; police des funérailles et des lieux de sépulture; police dans les campagnes; autres polices (qui comportent par exemple celle des baignades et activités nautiques pratiqués à partir du rivage avec des engins de plage et des engins non immatriculés).

Je renvoie les lecteurs curieux à la lecture de ces articles qui n’intéressent pas mon propos. L’on aura déjà pu constater d’une part que les critères de répartition des fonctions entre police municipale proprement dite et polices à objet particulier manquent singulièrement de clarté, d’autre part que les fonctions concernant directement l’ordre public au sens étroit du terme sont celles décrites en 2° et 3° de l’article L2212-2 consacré à la police municipale proprement dite. Or précisément, comme nous le verrons bientôt, ces dernières fonctions ont fait l’objet, de la part du législateur, d’un traitement spécial lorsqu’il s’est agi de définir le régime de la police d’Etat dans les communes qui y sont soumises et les pouvoirs du préfet lorsqu’il se substitue au maire.

Section troisième. Le régime de la police d’Etat.

Sous-section première. Les textes applicables.

Selon l'article L2214-1 du code général des collectivités territoriales, le régime de la police d'Etat peut être établi dans une commune en fonction de ses besoins en matière de sécurité...Il est institué par arrêté conjoint des ministres compétents lorsque la demande émane du conseil municipal ou en cas d'accord de celui-ci, par décret en Conseil d'Etat dans le cas contraire...

Selon l'article L2214-3, dans les communes où le régime de la police d’Etat est institué, les forces de police étatisées sont chargées, notamment, d'exécuter les arrêtés de police du maire. Selon l'article L2214-4, le soin de réprimer les atteintes à la tranquillité publique, tel qu'il est défini au 2° de l'article L2212-2 et mis par cet article en règle générale à la charge du maire, incombe à 1'Etat seul dans les communes où la police est étatisée, sauf en ce qui concerne les bruits de voisinage. Dans ces mêmes communes, 1'Etat a la charge du bon ordre quand il se fait occasionnellement de grands rassemblements d'hommes. Tous les autres pouvoirs de police énumérés aux l'articles L2212-2, L2212-3 et L2213-9 sont exercés par le maire, y compris le maintien du bon ordre dans les foires, marchés, réjouissances et cérémonies publiques, spectacles, jeux, cafés, églises et autres lieux publics... Je rappelle que l’article L2212-3 est relatif à la police municipale sur le rivage de la mer et que l’article L2213-9 est relatif à la surveillance du mode de transport des personnes décédées et au maintien de l’ordre et de la décence dans les cimetières, les inhumations et les exhumations.

Sous-section deuxième. Commentaire de ces textes.

Je remarque d’ores et déjà que le régime de la police d’Etat, qui dessaisit le maire d’une partie importante de ses pouvoirs relatifs au maintien de l’ordre public, peut être imposé à une commune alors que son conseil municipal n’en ferait pas la demande ou même alors qu’il y serait expressément hostile.

En fait, ce régime particulier tend à devenir la règle dès lors que 1'urbanisation élève peu à peu des bourgs au rang de villes. Car les villes, même petites, se trouvent d'ordinaire placées sous le régime de la police d'Etat, identifiable à ceci: il existe dans chacune un commissariat ou hôtel de police dans lequel exercent notamment leurs fonctions d'une part des fonctionnaires en tenue, gardiens de la paix encadrés par des brigadiers, d'autre part des fonctionnaires en civil, enquêteurs, inspecteurs. Un commissaire dirige ces services de sûreté urbaine.

Paris, avec son préfet de police investi de la totalité des pouvoirs municipaux de cette sorte, bénéficie, si l'on peut ainsi dire, d'un régime entièrement à part. Ailleurs, les maires exercent intégralement leurs pouvoirs propres et incompressibles, c’est-à-dire autres que ceux énumérés aux 2°et 3° de l'article L2212-2. Pour ce qui concerne ces derniers, il convient de distinguer les communes de droit commun de celles placées sous le régime de la police d'Etat. Dans les premières, essentiellement des communes rurales dont les chefs-lieux sont des villages ou des bourgs, appellations de pur usage non juridiquement définies, les maires exercent 1'intégralité de ces pouvoirs qui comportent, comme nous l'avons vu et le reverrons, le soin de réprimer les attroupements. Dans les secondes, les maires n'exercent plus que les pouvoirs correspondant aux définitions suivantes: soin de réprimer les bruits de voisinage; maintien du bon ordre dans les endroits où il se fait de grands rassemblements autres qu'occasionnels. L'absence de périodicité programmée caractérise le rassemblement occasionnel. A cet égard, une foire, une cérémonie commémorative annuelle relèvent partout de la compétence de police du maire alors qu'un grand rassemblement émotionnel sur la voie publique, consécutif à un événement récent, relève de la compétence de police de l’Etat dans les communes à police étatisée.

Le maire recouvre-t-il l'exercice intégral de ses pouvoirs de police municipale, dans les communes à police étatisée, lorsque se présente, en matière de maintien de l’ordre public, une situation de danger grave ou imminent et que l’Etat fait preuve de carence? J’aurais tendance à répondre par l’affirmative. La référence aux accidents naturels dans l'article L2212-4 étant indicative à titre d'exemple et non limitative, le maire peut et doit faire face à tous les dangers graves ou imminents. Un attroupement séditieux accompagné de violences corporelles, de pillages et d'actes de vandalisme entre bien sûr dans cette catégorie. Encore faut-il que le maire, s‘il dispose des quelques minutes nécessaires, ait formellement, mais en vain, invité le préfet à assurer le rétablissement de l'ordre ou requis à cette fin le commissaire, chef local de la police d'Etat.

Section quatrième. Pouvoirs de police du préfet.

Selon l'article L2122-27 du code général des collectivités territoriales, le maire est chargé, sous l'autorité du représentant de l'Etat dans le département.... de 1'exécution des mesures de sûreté générale. Il existe donc des situations, certes fort rares en pratique, dans lesquelles le maire, requis par le préfet, devient le simple préposé de ce dernier.

Le législateur, en l’article L2215-1 du code sus-indiqué, a prévu en outre et d’une part les cas de carence d’un maire dans l’exercice de ses pouvoirs de police municipale et d’autre part les cas dans lesquels les situations nécessitant des mesures de police excèdent la compétence territoriale d’un maire, limitée bien sûr à sa commune. Voici le texte de cet article. La police municipale est assurée par le maire; toutefois: 1°) Le représentant de l’Etat dans le département peut prendre, pour toutes les communes du département ou plusieurs d’entre elles, et dans tous les cas où il n’y aurait pas été pourvu par les autorités municipales, toutes mesures relatives au maintien de la salubrité, de la sûreté et de la tranquillité publiques. Ce droit ne peut être exercé par le représentant de l’Etat dans le département à l’égard d’une seule commune qu’après une mise en demeure au maire restée sans résultat. 2°) Si le maintien de l’ordre est menacé dans deux ou plusieurs communes limitrophes, le représentant de l’Etat dans le département peut se substituer, par arrêté motivé, aux maires de ces communes pour l’exercice des pouvoirs mentionnés aux 2° et 3° de l’article L2212-2 et à l’article L2213-23. 3°) Le représentant de l’Etat dans le département est seul compétent pour prendre les mesures relatives à l’ordre, à la sûreté, à la sécurité et à la salubrité publiques, dont le champ d’application excède le territoire d’une commune. Nous avons déjà longuement parlé des 2° et 3° de l’article L2212-2. L’article L2213-23, quant à lui, concerne la police des baignades et des activités nautiques.

Il s’agit là de dispositions de bon sens.

Section cinquième. Utilisation commune et coordination de diverses forces de police.

J’envisage ici deux situations assez distinctes: celle dans laquelle plusieurs communes reçoivent l’autorisation exceptionnelle d’utiliser en commun leurs polices municipales; celle dans laquelle un maire conclut avec l’Etat une convention de coordination, sur le territoire de la commune, entre les interventions de la police municipale et celles des forces de sécurité de l’Etat.

Sous-section première. Utilisation en commun des forces municipales de plusieurs communes.

Selon l’article L2212-9 du code général des collectivités territoriales, lors d’une manifestation exceptionnelle, notamment à caractère culturel, récréatif ou sportif, à l’occasion d’un afflux important de population ou en cas de catastrophe naturelle, les maires de communes limitrophes ou appartenant à une même agglomération peuvent être autorisés à utiliser en commun, sur le territoire d'une ou plusieurs communes, pour un délai déterminé, tout ou partie des moyens et des effectifs de leurs services de police municipale. Cette faculté s’exerce exclusivement en matière de police administrative. Cette utilisation en commun des moyens et effectifs est autorisée par arrêté du représentant de l’Etat dans le département qui en fixe les conditions et les modalités au vu des propositions des maires des communes concernées.

Ce texte définit à l’évidence trois circonstances distinctes dans lesquelles devient possible la mise en commun des moyens et effectifs: les manifestations exceptionnelles d’une part, les afflux importants de population de l’autre, enfin les catastrophes naturelles. Il résulte des termes employés que l’afflux important de population doit être occasionnel, c’est-à-dire limité dans le temps. Cet afflux peut provenir bien sûr d’une manifestation exceptionnelle, auquel cas les deux premières hypothèses se confondent, mais il peut provenir aussi par exemple de l’arrivée de touristes saisonniers. Aucun texte par contre ne définit la notion d’agglomération, mais le bon sens permet d’affirmer qu’il s’agit d’une zone urbanisée dense, de bâti continu. L’article L2212-9 du code général des collectivités territoriales exclut enfin la police judiciaire des activités pour l’exercice desquelles la mise en commun des moyens et effectifs peut être autorisée. Il en résulte concrètement que, si des infractions pénales entrant dans la compétence de la police municipale sont constatées lors des activités en commun de police administrative, seuls peuvent en dresser procès-verbal les agents de police municipale de la commune sur le territoire de laquelle ces infractions sont commises.

Par ailleurs et comme nous l’avons vu, selon l’article L2215-1 du même code général des collectivités territoriales, le représentant de l’Etat dans le département est seul compétent pour prendre les mesures relatives à l’ordre, à la sûreté, à la sécurité et à la salubrité publiques, dont le champ d’application excède le territoire d’une commune. Il faut donc admettre, pour harmoniser l’interprétation de ces deux textes, que parmi les mesures entrant dans la compétence du seul préfet selon l’article L2215-1 figure, dans les cas prévus par l’article L2212-9, la mesure consistant à autoriser par arrêté les maires des communes concernées à utiliser en commun les moyens et les effectifs de leurs services de police municipale.

La stricte délimitation des cas d’application, la nécessité d’une autorisation préfectorale et la détermination par le préfet du délai pendant lequel la mise en commun aura lieu sont bien sûr motivées par le souci du législateur de ne pas voir se constituer entre maires des coalitions aboutissant à la constitution de forces de police intercommunales permanentes ou quasi-permanentes mettant localement en danger l’autorité de l’Etat. Le même souci inspire sans doute l’organisation légale de la coordination entre forces policières municipales et étatiques, dont il va maintenant être question.

Sous-section deuxième. Coordination des forces municipales et étatiques.

Selon l’article L2212-6 du code général des collectivités territoriales, dès lors qu’un service de police municipale comporte au moins cinq emplois d’agent de police municipale, une convention de coordination est conclue entre le maire de la commune et le représentant de l’Etat dans le département, après avis du procureur de la République. Un décret en Conseil d’Etat détermine les clauses d’une convention type. Cette convention précise la nature et les lieux des interventions des agents de police municipale. Elle détermine les modalités selon lesquelles ces interventions sont coordonnées avec celles de la police et de la gendarmerie nationales. A défaut de convention, les missions de police municipale ne peuvent s’exercer qu’entre 6 heures et 23 heures, à l’exception des gardes statiques des bâtiments communaux et de la surveillance des cérémonies, fêtes et réjouissances organisées par la commune. Une convention de coordination peut également être conclue, à la demande du maire, lorsqu’un service de police municipale compte moins de cinq emplois d’agent de police municipale.

Le ministre de l’intérieur, dans sa circulaire d’application de la loi n° 99-291 du 15 avril 1999 relative aux polices municipales, loi qui a inséré l’article L2212-6 dans le code général des collectivités territoriales, précisait fort justement qu’il ne s’agit pas là d’un partage du territoire communal entre les services de sécurité de l’Etat et les services de police municipale. Les uns comme les autres ont naturellement vocation à intervenir, dans le cadre de leurs compétences respectives, sur l’ensemble du territoire de la commune. Cela va sans dire, mais encore mieux en le disant.

Cela dit, les ambiguïtés ne manquent pas. La jurisprudence unanime considère par exemple que l’emploi dans n’importe quelle disposition de la loi d’un verbe d’action au temps présent, sans mention de son caractère facultatif, équivaut à rendre l’action obligatoire. En d’autres termes, dire qu’une convention est conclue revient à dire qu’elle doit l’être. Sinon, il est dit qu’elle peut être conclue, ce qui est d’ailleurs le cas dans les communes comptant moins de cinq emplois d’agents de police municipale. Or, dans le même article L2212-6, un alinéa se trouve consacré à la limitation des horaires d’intervention de la police municipale à défaut de convention, et cet alinéa précède celui instaurant une possibilité de convention dans les communes à effectifs moins nombreux, ce qui laisse entendre l’éventualité légale d’une absence de convention dans les communes où précisément cette convention est obligatoire. Il appartiendra à la jurisprudence administrative de se prononcer là-dessus.

Je consacrerai la section suivante à l’étude particulière de cette convention type de coordination, car elle vaut ce développement.

Sous-section troisième. Identification des agents de police municipale.

Coordination ne signifiant pas confusion, le législateur s’est préoccupé de rendre impossible ou tout au moins difficile la confusion, dans l’esprit du public, entre les différentes forces de police. Selon l’article L412-52 du code des communes, la carte professionnelle, la tenue, la signalisation des véhicules de service et les types d’équipement dont sont dotés les agents de police municipale font l’objet d’une identification commune à tous les services de police municipale et de nature à n’entraîner aucune confusion avec ceux utilisés par la police nationale et la gendarmerie nationale...Le port de la carte professionnelle et celui de la tenue sont obligatoires pendant le service.

J’ignore si le législateur a voulu imposer l’uniformisation sur tout le territoire national des tenues des agents de police municipale ou simplement de certains éléments de ces tenues permettant une identification : les écussons par exemple.

Section sixième. Etude de la convention type de coordination.

Sous-section première. Généralités.

Comme nous venons de le voir, l’article L2212-6 du code général des collectivités territoriales annonce l’instauration par décret d’une convention type de coordination de la police municipale et des forces de sécurité de l’Etat, ces dernières comprenant la police nationale, représentée par le chef de la circonscription de sécurité publique, en l’occurrence au moins un commissaire de police, dans les communes placées sous le régime de la police d’Etat et la gendarmerie nationale, représentée par le commandant de la brigade, dans les autres communes. Cette convention type, dont les clauses paraissent s’imposer, se trouve déterminée par le décret n° 2000-275 du 24 mars 2000, entièrement consacré à cet objet.

Aucun texte ne prohibe explicitement la conclusion d’une convention de coordination dont les clauses ne seraient pas identiques à celles de la convention type. Le ministre de l’intérieur, dans sa circulaire d’application de la loi n° 99-291 du 15 avril 1999 relative aux polices municipales, écrivait d’ailleurs aux préfets: il est souhaitable que la convention que vous signerez soit, sous réserve des circonstances locales, aussi fidèle que possible à cette convention type. Celle-ci ne constituera toutefois qu’un modèle, un guide de rédaction. Le législateur, en effet, n’a pas entendu imposer un rapport de conformité des conventions de coordination conclues au niveau local avec les clauses de la convention type.

Quoi qu’il en soit, le préambule de la convention type indique que la police municipale et les forces de sécurité de l’Etat ont vocation, dans le respect de leurs compétences propres, à intervenir sur la totalité du territoire de la commune.

Sous-section deuxième. Imprécision de la notion de maintien de l’ordre.

Il est également précisé dans le préambule de la convention qu’en aucun cas, il ne peut être confié à la police municipale de mission de maintien de l’ordre. En l’absence de toute précision, dans ce décret et dans tout autre texte, sur ce que constitue une mission de maintien de l’ordre, cette exclusion sommaire est étonnante et génératrice de litiges.

En effet, comme nous l’avons vu en effet, selon l’article L2212-2 du code général des collectivités territoriales, la fonction de police municipale a entre autres objets celui d’assurer le bon ordre. Selon le même article, la police municipale comprend notamment d’une part le soin de réprimer...les rixes et disputes accompagnées d'ameutements dans les rues, le tumulte excité dans les lieux d'assemblée publique, les attroupements, d’autre part le maintien du bon ordre dans les endroits où il se fait de grands rassemblements d'hommes, tels que les foires, marchés, réjouissances et cérémonies publiques, spectacles, jeux, cafés, églises et autres lieux publics. Certes, lorsque la commune est placée sous le régime de la police d’Etat et selon l'article L2214-4 du code général des collectivités territoriales, le maire ne conserve plus, parmi ces missions, que celle d’assurer le maintien du bon ordre dans les foires, marchés, réjouissances et cérémonies publiques, spectacles, jeux, cafés, églises et autres lieux publics, mais il s’agit bien là, au sens commun des termes, d’une mission de maintien de l’ordre et par ailleurs le maire conserve, dans les communes non placées sous le régime de la police d’Etat, la totalité des missions ci-avant rappelées.

Mais il y a mieux. Les articles 6 à 12 de la convention type elle-même précisent la nature et les lieux des interventions de la police municipale. Or il en résulte que cette police assure selon l’article 6 la garde statique des bâtiments communaux, selon l’article 7 la surveillance des établissements scolaires, en particulier lors des entrées et sorties des élèves, et celle des points de ramassage scolaire, selon l’article 8 la surveillance des foires et marchés ainsi que celle des cérémonies, fêtes et réjouissances organisées par la commune, selon l’article 10 la surveillance des opérations d’enlèvement des véhicules, et notamment les mises en fourrière, et qu’elle peut assurer, selon l’article 9, la surveillance des manifestations, notamment sportives, récréatives ou culturelles, non organisées par elle et nécessitant ou non un service d’ordre à la charge de l’organisateur. Faut-il comprendre que la police municipale ne peut recevoir pour mission de faire cesser les désordres qui viendraient à se produire pendant qu’elle exerce ces gardes ou surveillances?

A mon sens, la prohibition des missions de maintien de l’ordre signifie simplement qu’on ne peut utiliser la police municipale comme on utiliserait les forces de sécurité de l’Etat, en l’occurrence les unités de gendarmerie mobile et les compagnies républicaines de sécurité, spécialement affectées à ces missions et singulièrement à celle de disperser des émeutiers. Je regrette que les auteurs du décret n° 2000-275 du 24 mars 2000 se soient dispensés de cette précision.

Sous-section troisième. Incidences de la signature d’une convention de coordination sur les compétences municipales légales.

La teneur de la convention paraît certes limiter par voie réglementaire et contractuelle des compétences municipales légales. Il faut y regarder de plus près.

Auparavant par exemple, dans une commune placée sous le régime de la police d’Etat, le maire assurait de plein droit le maintien du bon ordre dans les foires, marchés, réjouissances et cérémonies publiques, spectacles, jeux, cafés, églises et autres lieux publics, sans autre restriction. Après la convention signée, il conserve la surveillance des foires et marchés et celle des cérémonies, fêtes et réjouissances organisées par la commune et peut se voir confier, en cas d’accord avec le commissaire chef de la circonscription de sécurité publique, la surveillance des autres manifestations, notamment sportives, récréatives ou culturelles, non organisées par la commune et nécessitant ou non un service d’ordre à la charge de l’organisateur.

S’ajoutent aux compétences antérieures celles de la garde statique des bâtiments communaux et de la surveillance des établissements scolaires, en particulier lors des entrées et des sorties des élèves, et des points de ramassage scolaire, sans parler de ce qui concerne la surveillance de la circulation et du stationnement des véhicules sur les voies publiques et parcs de stationnement et des opérations d’enlèvement des véhicules, notamment pour mise en fourrière. La police municipale peut même, à condition d’en informer au préalable les forces de sécurité de l’Etat, procéder à des opérations de contrôle de vitesse des véhicules.

L’on peut enfin soutenir, sous réserve de l’interprétation jurisprudentielle future, que, lorsque le responsable des forces de sécurité de l’Etat et le responsable de la police municipale décident, comme nous l’allons voir, qu’une mission sera effectuée en commun sous l’autorité fonctionnelle du responsable des forces de sécurité de l’Etat, ou de son représentant, cette mission peut aller au delà de ce qui est indiqué ci-dessus.

Sous-section quatrième. Les modalités de la coordination.

La convention type ne se borne pas bien sûr à définir la nature des interventions de la police municipale dans un contexte de coordination. Elle précise aussi les principales modalités de cette coordination et notamment prévoit des réunions périodiques et des contacts permanents entre responsables pour échanger des informations relatives à l’ordre, la sécurité et la tranquillité publics dans la commune, en vue de l’organisation matérielle des missions ou bien pour assurer la complémentarité des services chargés de la sécurité sur le territoire de la commune. Par ailleurs, la police municipale donne toutes informations aux forces de sécurité de l’Etat sur tout fait dont la connaissance peut être utile à la préservation de l’ordre public et qui a été observé dans l’exercice de ses missions. Par ailleurs encore, le responsable de la police municipale informe le responsable des forces de sécurité de l’Etat du nombre d’agents de police municipale affectés aux missions de la police municipale et, le cas échéant, du nombre des agents armés et du type des armes portées. Il l’informe aussi en cas d’identification par ses agents d’une personne signalée disparue ou d’un véhicule volé. Plus généralement, les forces de sécurité de l’Etat et la police municipale échangent les informations dont elles disposent sur ces personnes et véhicules.

Les agents de police municipale doivent pouvoir joindre à tout moment un officier de police judiciaire territorialement compétent. Plus généralement, les communications se font par une ligne téléphonique réservée ou par une liaison radiophonique.

Enfin, comme indiqué ci-avant, le responsable des forces de sécurité de l’Etat et le responsable de la police municipale peuvent décider que des missions pourront être effectuées en commun sous l’autorité fonctionnelle du responsable des forces de sécurité de l’Etat, ou de son représentant.Il s’agit là de la seule situation dans laquelle la police municipale apparaît comme une force supplétive.

Sous-section cinquième. Conclusion.

En fait, il n’existe guère de polices municipales que dans les communes placées sous le régime de la police d’Etat, c’est-à-dire dans les communes urbaines. L’éventualité de conventions conclues pour coordination avec les brigades territoriales de la gendarmerie nationale me semble donc très faible, mais les problèmes de sécurité se posent certes à la campagne beaucoup moins qu’en ville.

Une difficulté résulte de ce que l’intention profonde du législateur et du détenteur de l’autorité réglementaire n’apparaît pas clairement. Le ministre de l’intérieur, dans sa circulaire d’application de loi n° 99-291 du 15 avril 1999 relative aux polices municipales, qualifiait la coordination de pierre angulaire de la loi, puis indiquait que les polices municipales participent aux missions de sécurité, aux côtés et en complément des forces de la police nationale et de la gendarmerie nationale. Il insistait plus loin sur cette idée de complémentarité: la complémentarité des forces de sécurité trouve son domaine d’élection dans la police administrative, spécialement la surveillance des voies publiques et l’îlotage, qui contribuent à la police de proximité. Les agents de la police municipale participent, en complément des forces de sécurité de l’Etat, à cette police de proximité. L’impression que laissait cette circulaire était donc celle de la transformation de la police municipale en force supplétive. Or, comme nous venons de le voir, les clauses de la convention type annexée au décret n° 2000-275 du 24 mars 2000 confient à la police municipale nombre de missions tout à fait autonomes alors que les missions conjointes n’occupent, dans ces clauses, que peu de place.

Quoi qu’il en soit de cette ambiguïté et de celle de la formule concernant la prohibition des missions de maintien de l’ordre, la signature d’une convention de coordination présente de réels avantages pour les habitants de la commune pourvue d’une police municipale, qui y gagneront en sécurité. Comme nous le verrons plus loin d’ailleurs, les agents de police municipale ne peuvent être autorisés par le préfet à porter une arme, selon l’article L412-51 du code des communes, que sous réserve de l’existence d’une convention de coordination. Cette disposition et celle relative aux horaires presque entièrement diurnes d’intervention municipale en l’absence de convention vaudraient pour beaucoup de maires incitation majeure à donner leur signature si celle-ci n’était point obligatoire. La signature d’une telle convention présente aussi des avantages pour la commune, personne morale de droit public, et pour son maire. La précision des modalités convenues permet en effet de mieux établir, en cas de litige, le partage des responsabilités de police entre la commune et l’Etat.

Il va sans dire que, si une mission de vérification de l’organisation et du fonctionnement d’un service de police municipale, mission ordonnée par le ministre de l’intérieur conformément à l’article L2212-8 du code général des collectivités territoriales, révèle des dysfonctionnements importants dus au non-respect de la convention de coordination, il appartient au préfet, en liaison avec le procureur de la République, d’en tirer les éventuelles conséquences en termes d’aménagement ou de modification de cette convention. L’article 15 de la convention type prévoit d’ailleurs qu’elle est conclue pour une durée de cinq ans, renouvelable ensuite d’année en année par tacite reconduction. Elle peut être dénoncée après un préavis de six mois par l’une ou l’autre des parties, à savoir le préfet et le maire, le procureur de la République n’étant que donneur d’avis.

Section septième. La responsabilité civile des communes.

Sous-section première. Le droit commun de la responsabilité communale.

Selon le début de l’article L2216-2, sans préjudice des dispositions de l’article L2216-1, les communes sont civilement responsables des dommages qui résultent de l’exercice des attributions de police municipale, quel que soit le statut des agents qui y concourent.

Je remarque d’emblée que la responsabilité civile de la commune concerne seulement la réparation des dommages qui résultent de l’exercice des attributions de police municipale. Autrement dit, la commune doit réparer le dommage occasionné par un acte de police municipale. Mais qu’en est-il du dommage occasionné par la carence du maire omettant d’exercer ses pouvoirs de police alors qu’il le faudrait? L’on me rétorquera peut-être qu’alors le préfet peut se substituer à lui conformément à l’article L2215-1 analysé dans la section quatrième de ce chapitre. Mais surtout le Conseil d’Etat affirme en sa jurisprudence constante que l’octroi aux maires de pouvoirs de police entraîne à leur charge obligation stricte de les exercer. La responsabilité civile de la commune se trouve ainsi étendue aux dommages résultant de la négligence fautive par le maire d’exercer lesdits pouvoirs. Une jurisprudence contraire inciterait les maires à l’inactivité en ce domaine.

Dans un autre ordre d’idées, la responsabilité civile communale paraît se trouver engagée lorsque les agents qui ont concouru à l’exercice des attributions de police municipale n’avaient pas le statut d’agent de police municipale et notamment lorsqu’ils appartenaient à la police d’Etat dans une commune soumise à ce régime. Mais cette rigueur se trouve tempérée par les dispositions finales de l’article L2216-2 dont il va être aussitôt question.

Sous-section deuxième. Exceptions au droit commun dans la généralité des cas.

L’article L2216-2 se termine ainsi. Toutefois, au cas où le dommage résulte, en tout ou en partie, de la faute d’un agent ou du mauvais fonctionnement d’un service ne relevant pas de la commune, la responsabilité de celle-ci est atténuée à due concurrence. La responsabilité de la personne morale autre que la commune dont relève l’agent ou le service concerné ne peut être engagée que si cette personne morale a été mise en cause, soit par la commune, soit par la victime du dommage. S’il n’en a pas été ainsi, la commune reste seule et définitivement responsable du dommage.

Je remarque que, lorsque la totalité du dommage résulte de la faute d’un agent ou du mauvais fonctionnement d’un service ne relevant pas de la commune, la responsabilité de cette dernière n’est qu’atténuée. Certes l’expression ‘’à due concurrence’’ permet, en bonne logique, une atténuation totale, qui équivaut à une exonération. Il eût mieux valu que le législateur le précisât.

Comme nous venons de le voir, les dispositions de l’article L2216-1 modifient celles générales sur la responsabilité civile des communes. Selon cet article, la commune voit sa responsabilité supprimée ou atténuée lorsqu’une autorité relevant de l’Etat s’est substituée, dans des hypothèses ou selon des modalités non prévues par la loi, au maire pour mettre en œuvre des mesures de police. La commune bénéficie donc de cette atténuation ou suppression de sa responsabilité si la police d’Etat intervient ou le préfet s’immisce dans des cas autres que ceux prévus respectivement par l’article L2214-4 et par l’article L2215-1 du code général des collectivités territoriales étudiés dans les sections troisième et quatrième de ce chapitre. On peut imaginer aussi que la commune bénéficie de l’exonération totale ou partielle de sa responsabilité si les forces de sécurité de l’Etat empiètent sur les attributions conférées à la police municipale par la convention de coordination, encore qu’il s’agisse ici d’hypothèses et de modalités contractuelles et non légales à proprement parler.

L’exonération totale ou partielle de responsabilité de la commune ne joue donc pas, ce qui se comprend aisément, lorsque l’inactivité fautive du maire après mise en demeure oblige le préfet à se substituer à lui. Il s’agit en effet d’une hypothèse prévue par la loi. Mais, et pour la même raison, elle ne joue pas non plus, ce qui se comprend moins, lorsque le préfet agit parce que plusieurs communes sont concernées par le trouble et que lui-même n’a pas voulu autoriser la mise en commun des moyens et des effectifs des polices municipales.

Sous-section troisième. Responsabilité civile de l’Etat en cas de troubles graves à l’ordre public.

Mais il existe, dans un domaine plus grave, une autre exonération de responsabilité communale. Selon l’article L2216-3 du même code, l’Etat est civilement responsable des dégâts et dommages résultant des crimes et délits commis, à force ouverte ou par violence, par des attroupements ou rassemblements armés ou non armés, soit contre les personnes, soit contre les biens. Il peut exercer une action récursoire contre la commune lorsque la responsabilité de celle-ci se trouve engagée.

L’on ne peut qu’approuver cette disposition de la loi, le maintien de l’ordre public, au sens strict du terme, figurant au nombre des tâches régaliennes essentielles de l’Etat. Il ne faudrait pas néanmoins que les maires l’entendent comme une incitation à ne pas user, dans les situations d’émeute, de leurs pouvoirs propres de police.

Section huitième. Inconvénients de cet ensemble législatif.

Les inconvénients sautent aux yeux. Le premier résulte de la rédaction confuse de textes dont le rapprochement, pour en tirer des principes clairs, relève parfois de l’exploit. Il est regrettable qu’il faille compter sur la jurisprudence pour les interpréter. Déconcertés voire apeurés devant ces textes et leur jurisprudence, les maires hésitent à faire usage des pouvoirs qui leur restent. Que doit faire par exemple un maire si des troubles à l’ordre public susceptibles de dégénérer gravement se produisent sur un champ de foire ou dans un cimetière alors que sa commune est soumise au régime de la police d’Etat et que lui-même, disposant de moins de cinq agents de police municipale, n’a pas jugé utile de conclure une convention de coordination? L'on voit donc de plus en plus souvent des communes condamnées administrativement à indemniser leurs habitants victimes de préjudices consécutifs tantôt à la carence du maire, tantôt à la prise par lui de mesures inadaptées.

Un second inconvénient résulte de ce que l’Etat tend de plus en plus, en étendant à un nombre croissant d’agglomérations le régime de la police d’Etat, en encourageant les préfets à se substituer aux maires et en proclamant légalement sa responsabilité particulière, à prendre en mains la gestion des situations de trouble grave. Certes l'Etat, lorsqu'il se préoccupe sérieusement de la sécurité des personnes et des biens, dispose de moyens plus efficaces que ceux dont dispose une commune, même riche. Mais il arrive que les intérêts politiques du ministre de 1'intérieur, supérieur hiérarchique des préfets, conduisent celui-ci, parfois adepte farouche d'une idéologie permissive, à des attitudes contraires aux soucis sécuritaires des populations locales. Ainsi peut-il, par une de ces phrases alambiquées que comprennent d'emblée les fonctionnaires d'autorité, suggérer que ceux-ci utilisent surtout les moyens inefficaces de maintien de 1'ordre et très mollement les autres.

Section neuvième. Présentation des modalités d'exercice du pouvoir de police municipale.

Je postule que le maire connaît exactement ses droits et ses devoirs. Il dispose dès lors de moyens que la jurisprudence administrative classe en deux catégories: celle des moyens normatifs et celle des activités matérielles. Je consacrerai un chapitre à chacune, utilisant cette formulation bien qu'elle ne me satisfasse pas entièrement.

Il faut entendre par moyens normatifs ceux qui aboutissent à la création d'une règle de droit complétant, en raison des besoins communaux spécifiques, les règles générales émanant de 1'Etat sous forme notamment de lois et de décrets. Un maire crée ainsi une norme juridique lorsque son arrêté municipal possède une portée autre qu'individuelle. Les activités matérielles, quant à elles, procèdent plutôt de l'action directe, si j'ose m'exprimer ainsi.

Deux exemples me suffiront. Use d'un moyen normatif le maire prescrivant par arrêté qu'en raison de troubles probables à l'ordre public les bals sur la grande place sont interdits pendant les deux semaines à venir. Exerce par contre une activité matérielle le maire qui, informé de ce que trois ou quatre trublions perturbent soudain gravement un bal public organisé par la commune, dépêche, pour les chasser par la force, les agents de police municipale.

CHAPITRE DEUXIEME. LES MOYENS NORMATIFS DE POLICE MUNICIPALE.

Section première. Le contrôle administratif des arrêtés municipaux.

Selon l’article L2212-1 du code général des collectivités territoriales, le maire est chargé, sous le contrôle administratif du représentant de l’Etat dans le département, de la police municipale, de la police rurale et de l’exécution des actes de l’Etat qui y sont relatifs. L'exercice par le maire de son pouvoir réglementaire ne relève donc pas de sa seule et entière discrétion. Rien certes n'oblige ce maire à consulter le préfet au préalable, mais il s’y résous néanmoins souvent en raison du contrôle administratif. Le préfet n’est d’ailleurs pas seul à pouvoir soumettre un arrêté municipal à la censure du tribunal administratif. Le régime des recours ouverts contre les actes municipaux figure dans les articles L2131-1 à L2131-9 du même code.

Sous-section première. Les recours du préfet.

Selon l’article L2131-6, le représentant de l’Etat dans le département défère au tribunal administratif les actes mentionnés à l’article L2131-2 qu’il estime contraires à la légalité dans les deux mois suivant leur transmission...Le représentant de l’Etat dans le département peut assortir son recours d’une demande de sursis à exécution...Lorsque l’acte attaqué est de nature à compromettre l’exercice d’une liberté publique ou individuelle, le président du tribunal ou un membre du tribunal délégué à cet effet prononce le sursis dans les quarante-huit heures.

L’application de ce texte pose problème. Comme on vient de le voir, le pouvoir de déférement laissé à l’initiative du préfet ne vise que les actes mentionnés à l’article L2131-2. Cet article énumère les actes soumis aux dispositions de l’article L2131-1 relatives, quant à elles, aux formalités rendant exécutoires de plein droit les actes pris par les autorités communales. J’extrais de cet article L2131-2 les mentions relatives aux pouvoirs de police du maire. Sont soumis aux dispositions de l’article L2131-1 les actes suivants : 1°).....2°) les décisions réglementaires et individuelles prises par le maire dans l’exercice de son pouvoir de police ; 3°) les actes à caractère réglementaire pris par les autorités communales dans tous les autres domaines qui relèvent de leur compétence en application de la loi....Une lecture minutieuse permet de soutenir sans ridicule que les nombreuses décisions réglementaires et non point individuelles mais collectives prises par le maire dans l’exercice de son pouvoir de police échappent au pouvoir de déférement spontané du préfet, car, certes prises par une autorité communale, elles ne le sont point dans un domaine autre que celui de la police. On perçoit mal la raison d’une exception aussi étrange. Une nouvelle fois, nous touchons du doigt les ambiguïtés de ces textes.

Sous-section deuxième. Les recours des personnes lésées.

Selon l’article L2131-8, sans préjudice du recours direct dont elle dispose, si une personne physique ou morale est lésée par un acte mentionné aux articles L2131-2 et L2131-3, elle peut, dans le délai de deux mois à compter de la date à laquelle l’acte est devenu exécutoire, demander au représentant de l’Etat dans le département de mettre en œuvre la procédure prévue à l’article L2131-6. Cette faculté de demander au préfet de saisir le tribunal administratif concerne tous les actes, y compris les arrêtés de police à portée collective, puisque l’article L2131-3 mentionne les formalités rendant exécutoires de plein droit les actes pris au nom de la commune autres que ceux mentionnés à l’article L2131-2. Mais rien dans l’article L2131-8 n’indique que le préfet est obligé de satisfaire à la demande de la personne physique ou morale. Celle-ci, il est vrai, dispose d’un recours direct devant le tribunal administratif. Voyons ce qu’il en est.

Selon l’article L2131-9, si un citoyen croit être personnellement lésé par un acte d’une autorité communale, il peut en demander l’annulation au tribunal administratif. Ce texte vise certes tous les actes, y compris les arrêtés de police à portée collective, et l’exercice du droit ouvert nécessite simplement que l’auteur du recours se croie lésé, mais le terme de citoyen introduit une ambiguïté regrettable. De quel recours en annulation disposent en effet, si le préfet refuse de satisfaire à leur demande formulée conformément à l’article L2131-8, les personnes (et notamment d’une part les personnes morales, sociétés, associations, syndicats et autres, d’autre part les ressortissants étrangers) auxquelles ne s’applique pas le concept de citoyenneté, qui implique la possession de droits civiques,? Ne disposent-elles plus contre la commune que d’une action en responsabilité civile, aux fins de dommages-intérêts, sur le fondement de l’article L2216-2?

Section deuxième. La jurisprudence de l’annulation pour excès de pouvoir.

Sous-section première. Généralités sur cette jurisprudence.

Les jugements du tribunal administratif sont bien sûr susceptibles d’appel. Au sommet de la pyramide juridictionnelle siège le Conseil d’Etat. Cette haute juridiction n’a pas attendu la promulgation des textes encore assez récents du code général des collectivités territoriales pour élaborer au fil des années une jurisprudence de l'excès de pouvoir qui fait désormais autorité. C'est à cette jurisprudence-là qu'un maire doit se référer pour ne point encourir 1'annulation de ses arrêtés de police. Je ne connais aucun classement par pertinence décroissante des motifs du Conseil d'Etat. Je vais donc les résumer dans l'ordre qui me semble le meilleur.

Sous-section deuxième. Respect des droits de l'homme et des libertés fondamentales.

La jurisprudence administrative de 1'annulation pour excès de pouvoir repose sur un principe de civilisation: il importe, pour éviter tout risque de despotisme, que soit maintenu en permanence un équilibre satisfaisant entre la défense des intérêts collectifs, notamment de sécurité publique, et le respect des libertés individuelles légitimes. Revêt donc une particulière importance le système de valeurs européen auquel la France a adhéré en signant le 4 novembre 1950 la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, publiée au Journal officiel de la République française en vertu du décret n0 74-360 du 3 mai 1974. Un exemple me suffira, relatif à la réglementation du vagabondage et de la mendicité.

Voici les paragraphes 1, 3 et 4 du protocole n0 4 de cette convention, signé le 16 septembre 1963 et publié en même temps que la convention elle-même: 1°) Quiconque se trouve régulièrement sur le territoire d'un Etat a le droit d'y circuler librement et d'y choisir librement sa résidence... 3°)L'exercice de ces droits ne peut faire l'objet d'autres restrictions que celles qui, prévues par la loi, constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au maintien de l'ordre public, à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d'autrui. 4°) Les droits reconnus au paragraphe 1er peuvent également, dans certaines zones déterminées, faire l'objet de restrictions qui, prévues par la loi, sont justifiées par l'intérêt public dans une société démocratique.

De telles restrictions existent en droit français. Selon l'article 131-31 du code pénal, la peine complémentaire d'interdiction de séjour emporte défense de paraître dans certains lieux déterminés par la juridiction.. De nature pénale, elle ne s'applique pas aux vagabonds et aux mendiants en tant que tels depuis la dépénalisation de leur activité. Constituent également des restrictions légales, mais dans des circonstances tout à fait exceptionnelles, d'une part le droit, conféré à l'autorité militaire par l'article 9 de la loi du 9 août 1849 sur l'état de siège, d'éloigner les repris de justice et les individus qui n'ont pas leur domicile dans les lieux soumis à l'état de siège, d'autre part le pouvoir, conféré au préfet par l'article 5 de la loi n0 55-385 du 3 avril 1955 instituant un état d'urgence, d'instituer, par arrêté, des zones de protection ou de sécurité où le séjour des personnes est réglementé. Autant dire qu'encourrait 1'annulation pour excès de pouvoir 1'arrêté municipal portant interdiction absolue aux vagabonds et aux mendiants de circuler et de séjourner sur le territoire de la commune.

Sous-section troisième. Non-empiétement sur les fonctions d'Etat.

Les attributions des pouvoirs ou autorités constitutionnels d'Etat échappent à toute concurrence municipale. Jouissent tout d'abord d'un monopole, en vertu de l'article 111-2 du code pénal, le législateur pour la détermination des crimes et des délits et le gouvernement, par décrets en Conseil d'Etat, pour celle des contraventions. Le maire ne possède donc aucune qualité pour définir des infractions nouvelles. La violation d'un arrêté municipal de police constitue certes une contravention, mais en vertu d'un texte réglementaire du code pénal. Se ridiculiserait en outre le maire qui interdirait par arrêté la commission sur le territoire de la commune d'infractions déjà déterminées par l'Etat et par exemple des vols en réunion.

Jouissent ensuite d'un monopole, pour la prononciation individuelle des peines fixées par 1'Etat, les juridictions répressives. Un maire ne peut donc utiliser dans une intention punitive ses pouvoirs normatifs de police. En d'autres termes, il ne peut prolonger après l'entière cessation d'un trouble ou de son risque proche, dans un unique but de représailles, une mesure contraignante de prévention ou de suppression du trouble en question.

Sous-section quatrième. Respect des principes de spécificité et d'égalité.

L'intérêt collectif protégé par l'arrêté de police municipale ne s'entend que spécifiquement propre à la commune. Certains commentateurs excluent du champ d’action communal, en vertu de ce principe, la solution des problèmes qui se posent exactement dans les mêmes termes sur toute 1'étendue du territoire national. C’est aller un peu loin.

Doit ensuite être assurée une certaine égalité dans le désagrément entre les habitants de la commune, qu’ils soient permanents ou occasionnels, électeurs ou non inscrits sur les listes électorales, contribuables locaux opulents ou indigents non imposés. La juridiction administrative censurerait donc pour excès de pouvoir tout arrêté franchement ou hypocritement discriminatoire. L'on me rétorquera certes que n'importe quelle mesure contraignante gêne certains plus que d'autres: les perturbateurs certes, ce qui importe peu, mais aussi des personnes honnêtes et paisibles qu'attriste par exemple l'interdiction, pour prévention des rixes, de consommer des boissons alcoolisées, bière comprise, dans les limites de la fête du quartier. Bien sûr, mais le principe demeure et son application est souvent délicate.

La pertinence du contrôle juridictionnel suppose que les détenteurs de l'autorité de police municipale motivent leurs arrêtés. Selon l'article 1er de la loi n0 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la notification des actes administratifs, doivent être motivées les décisions qui: restreignent les libertés publiques ou, d'une manière générale, constituent une mesure de police;...refusent une autorisation. L'on entend par motivation l'énoncé explicite dans l'arrêté même des circonstances de fait qui le nécessitent: par exemple, des rixes dues à l'ébriété lors de récentes fêtes dans tels quartiers précis.

Section troisième. Commentaires sur l'efficacité des moyens normatifs.

Paradoxalement, l'efficacité des moyens normatifs de police se trouve amoindrie à l'égard des plus cyniques perturbateurs par l'élévation de la violation des arrêtés de police au rang des infractions pénales. Imaginons le maire d'une ville balnéaire harcelé par ses administrés à propos du comportement de mendiants agissant en groupe. La prudence lui commande de ne pas rester inactif, d'abord parce que la date des élections approche, ensuite parce qu'en cas d'incident grave, générateur de préjudice pour un passant, la juridiction administrative lui imputerait à faute sa carence. Dans cette conjoncture, préoccupante mais non extrêmement urgente, la mesure minimale consiste en un arrêté municipal portant interdiction, pendant la période touristique et dans certains lieux publics particulièrement fréquentés, d’une part des séjours prolongés sur les trottoirs en position couchée, car ils entravent la liberté de passage, d’autre part des sollicitations bruyantes et importunes adressées aux passants, car elles compromettent la tranquillité publique.

Voilà un arrêté prudent, certes inattaquable, mais dont les limites apparaissent vite. La possibilité d'une sanction pénale interdit la mise en oeuvre d'emblée d'une opération de maintien de 1'ordre, sauf attroupement pénalement caractérisé comme nous le verrons plus loin. La violation dudit arrêté, comme celle de tout arrêté municipal, constitue en effet une contravention. Un officier ou agent de police judiciaire constatera donc l’infraction, sans possibilité de garde à vue, car il n'existe pas de flagrance contraventionnelle, puis transmettra le procès-verbal au procureur de la République aux fins de poursuites devant le tribunal de police pour prononciation de l'amende maximale de 250 F. Les tribunaux de police d’ailleurs atteignent rarement ce plafond, certains se contentant de prononcer une amende de 75 F qui rend les mendiants goguenards: comment organiser le recouvrement d'une aussi faible somme à l'encontre de gens sans patrimoine saisissable ni domicile fixe?

En définitive, les moyens normatifs de police municipale n’ont d’effet qu’à l’encontre des gens pourvus d’un domicile fixe et d’un patrimoine saisissable. L'on comprend mieux dès lors l'utilité, dans les situations d’impunité de fait, des activités matérielles, second moyen d'exercice du pouvoir de police municipale, le seul d'ailleurs que puisse et doive utiliser le maire quand l'urgence absolue le prive du temps nécessaire pour prendre un arrêté.

CHAPITRE TROISIEME. LES ACTIVITES MATERIELLES DE POLICE MUNICIPALE.

Réparant sans objection de principe les conséquences dommageables, excessives pour certaines personnes, des activités matérielles de police municipale, les juridictions administratives admettent par cela même que ces activités sont licites.

Section première. Rôle du personnel municipal de police selon les textes légaux et réglementaires.

Sous-section première. Rôle des gardes champêtres.

Selon 1'article 2 du décret n° 94-731 du 24 août 1994 portant statut particulier du cadre d’emplois des gardes champêtres, les membres du cadre d'emplois exercent dans les communes. Les gardes champêtres assurent les missions qui leur sont spécialement confiées par les lois et les règlements en matière de police rurale. Ils exécutent les directives que leur donne le maire dans 1'exercice ses pouvoirs de police. Selon l'article L2213-16 du code général des collectivités territoriales, la police des campagnes est spécialement placée sous la surveillance des gardes champêtres et de la gendarmerie nationale.

Sous-section deuxième. Rôle des agents de police municipale.

Selon 1'article L2212-5 du code général des collectivités territoriales, sans préjudice de la compétence générale de la police nationale et de la gendarmerie nationale, les agents de police municipale exécutent, dans la limite de leurs attributions et sous son autorité, les tâches relevant de la compétence du maire que celui-ci leur confie en matière de prévention et de surveillance du bon ordre, de la tranquillité, de la sécurité et de la salubrité publiques. Ils sont chargés d'assurer l'exécution des arrêtés de police du maire.

Selon 1'article 2 du décret n° 94-732 du 24 août 1994 portant statut particulier du cadre d’emplois des agents de police municipale et l’article 2 du décret n° 2000-43 du 20 janvier 2000 portant statut particulier du cadre d’emplois des chefs de service de police municipale, les membres de ces cadres d'emplois exécutent, dans les conditions fixées par la loi n° 99-291 du 15 avril 1999 relative aux polices municipales, sous l'autorité du maire, les missions relevant de sa compétence en matière de prévention et de surveillance du bon ordre, de la tranquillité, de la sécurité et de la salubrité publiques. Ils sont chargés d’assurer l’exécution des arrêtés de police du maire et de constater par procès-verbaux les contraventions auxdits arrêtés ainsi qu’aux dispositions des codes et lois pour lesquelles compétence leur est donnée. Les chefs de police municipale et les brigadiers-chefs principaux sont chargés, lorsqu’il n’existe pas d’emploi de chef de service de police municipale, de 1'encadrement des gardiens, gardiens principaux et des brigadiers et brigadiers-chefs.

Les termes de ces divers textes sont, on le voit, fort semblables.

Sous-section troisième. Commentaires de ces textes.

On le remarque d'emblée: les textes relatifs aux agents et aux chefs de service de police municipale sont plus prolixes que ceux relatifs aux gardes champêtres. Les gardes champêtres opèrent en effet en zone rurale, peu nombreux à cause de la pauvreté relative des communes, alors que les agents de police municipale opèrent plutôt dans des villes. Mais la loi ni le règlement ne définit un territoire exclusivement propre à chacune de ces deux catégories de préposés municipaux de police. Si certes paraîtrait saugrenu le recrutement de gardes champêtres dans une commune urbanisée dépourvue d'espace champêtre, rien n'interdit par contre aux maires de communes rurales de recruter des agents de police municipale. La notion de police des campagnes ou rurale ne repose, me semble-t-il, sur aucun support juridique. Je ne connais à cet égard qu'une définition, fournie par 1'article Rler du code de la route, selon lequel le terme d'agglomération désigne un espace sur lequel sont groupés des immeubles bâtis rapprochés et dont l'entrée et la sortie sont signalées par des panneaux placés à cet effet le long de la route qui le traverse ou qui le borde. Un village et un bourg sont donc des agglomérations au même titre qu'une ville. D'aucuns soutiennent donc que, dans les communes rurales, gardes champêtres et agents de police municipale interviennent indifféremment sur la totalité du territoire.

Je remarque ensuite que les gardes champêtres et les agents de police municipale ou leurs gradés s'il en existe se trouvent placés sous l'autorité directe et unique du maire lorsque celui-ci donne des directives dans l'exercice de ses pouvoirs de police pour l'exécution d'activités matérielles, notamment de prévention et de surveillance. La charge d'assurer l'exécution des arrêtés de police du maire relève à cet égard de la police administrative lorsqu’elle se borne à la publication ,à la notification et à la surveillance de l’application de ces arrêtés. Elle relève par contre de la police judiciaire, objet du titre suivant, dès lors qu’il s’agit de constater par procès-verbaux des contraventions auxdits arrêtés.

Je remarque en outre que 1'organisation hiérarchique des agents de police municipale, voire des gardes champêtres, leur permet d'agir en unités constituées.

Je remarque enfin que le rôle d'exécution imparti aux agents de police municipale s'exerce sans préjudice de la compétence générale de la police nationale et de la gendarmerie nationale et que par ailleurs la police des campagnes se trouve spécialement placée sous la surveillance de la gendarmerie nationale en même temps que des gardes champêtres. Il convient donc de définir au mieux les compétences de la police nationale et de la gendarmerie nationale en matière de maintien de l’ordre public.

Section deuxième. Partage des activités matérielles entre l’Etat et la commune.

Sous-section première. Textes régissant l’emploi par l’Etat de sa force publique.

Comme nous l’avons vu, l’Etat est civilement responsable des dégâts et dommages résultant de crimes ou délits commis par des groupes de trublions violents. Il faut que la responsabilité de la commune soit engagée pour que l’Etat puisse exercer ensuite une action récursoire afin de se faire rembourser par ladite commune tout ou partie des indemnités qu’il a dû payer aux victimes. Examinons donc les textes définissant le rôle des personnels de force publique dépendant de l’Etat.

Selon l'article 1er du décret n0 86-592 du 18 mars 1986 portant code de déontologie de la police nationale, celle-ci concourt, sur l'ensemble du territoire, à la garantie des libertés et à la défense des institutions de la République, au maintien de la paix et de l'ordre publics, et à la protection des personnes et des biens. Selon l'article 90 du décret du 20 mai 1903 portant règlement sur l'organisation et le service de la gendarmerie, si les rapports de service font craindre quelque émeute populaire ou attroupement séditieux, les préfets, après en avoir conféré avec le commandant de la gendarmerie du département, peuvent requérir de cet officier la réunion, sur le point menacé, du nombre de brigades nécessaires au rétablissement de l'ordre. Et, selon l'article 173 du même décret, la gendarmerie réprime toute émeute populaire dirigée contre la sûreté des personnes, contre les autorités...; elle disperse tout attroupement armé ou non armé formé... pour l'invasion des propriétés publiques, pour le pillage et la dévastation des propriétés particulières.

Cette compétence générale a précisément justifié la création d'unités de renfort sans affectation territoriale restreinte, spécialisées dans le maintien de l'ordre: compagnies républicaines de sécurité de la police nationale d'une part, compagnies de gendarmerie mobile de 1'autre.

Sous-section deuxième. Caractère résiduel de la compétence municipale.

L'appel direct, par le maire d'une commune placée ou non sous le régime de la police d'Etat, aux gardes champêtres et agents de police municipale en vue de disperser des trublions par la force trouve donc sa pleine justification dans peu de circonstances, et de deux sortes seulement, puisqu’il importe que le dit maire demeure dans les limites de sa compétence. La première de ces circonstances est celle dans laquelle le trouble à 1'ordre public émane de perturbateurs peu nombreux, non armés, par exemple deux ou trois bagarreurs dans un bal public organisé par la commune; il suffit, pour que le calme revienne, d'un préventif et robuste étalage de la force publique, au pire d'une brève éjection. En sens contraire, la seconde circonstance est celle d'une véritable émeute s'accompagnant, par exemple au cours d’une foire et sur les lieux de celle-ci, d'atteintes graves aux personnes et aux biens ; le préfet et les chefs locaux de la police nationale ou de la gendarmerie nationale, bien qu'alertés, ne prennent aucune mesure adéquate.

Il n'est pas exclu que les situations de la seconde sorte se généralisent au rythme du dépérissement de 1'Etat. Se posent donc au premier chef les problèmes de la détention et du port des armes par les personnels municipaux de police d'une part, de l'usage de ces armes d'autre part.

Section troisième. Port des armes par les personnels municipaux de police.

Sous-section première. Textes généraux.

Selon l'article R132-2 du code des communes, dans l'exercice de leurs fonctions, les gardes champêtres peuvent être armés. Ils ont, sur le bras, une plaque de métal où sont inscrits ces mots "La Loi" ainsi que le nom de la municipalité et celui du garde.

Selon l’article L412-51 du code des communes, lorsque la nature de leurs interventions et les circonstances le justifient, les agents de police municipale peuvent être autorisés nominativement par le représentant de l’Etat dans le département, sur demande motivée du maire, à porter une arme, sous réserve de l’existence d’une convention prévue par l’article L2212-6 du code général des collectivités territoriales. Un décret en Conseil d’Etat précise, par type de mission, les circonstances et les conditions dans lesquelles les agents de police municipale peuvent porter une arme. Il détermine, en outre, les catégories et les types d’armes susceptibles d’être autorisés, leurs conditions d’acquisition et de conservation par la commune et les conditions de leur utilisation par les agents. Il précise les modalités de la formation que ces derniers reçoivent à cet effet.

Le décret annoncé est celui n° 2000-276 du 24 mars 2000 fixant les modalités d’application de l’article L412-51 du code des communes et relatif à l’armement des agents de police municipale. Selon le deuxième alinéa de l’article 4 de ce décret, l’autorisation de port d’arme ne peut être délivrée que si une convention de coordination a été conclue conformément aux dispositions de l’article L2212-6 du code général des collectivités territoriales.

Le texte relatif aux gardes champêtres est de nature réglementaire alors que celui relatif aux agents de police municipale est de nature légale avec renvoi, pour le détail, à un décret. Le port d’arme par les gardes champêtres n’est assorti d’aucune condition particulière alors que le port d’arme par les agents de police municipale est subordonné à l’existence d’une convention de coordination entre la police municipale et les forces de sécurité de l’Etat. Je suppose, dans le silence des textes, que les chefs de service de police municipale se trouvent soumis au même régime que leurs subordonnés.

Quoi qu’il en soit, le maire se trouve investi de responsabilité. Selon l’article 1er du décret n° 2000-276 du 24 mars 2000, il veille au respect des obligations qui incombent à la commune et aux agents de police municipale en application des dispositions du présent décret. Comme nous l’allons voir, ces obligations sont nombreuses.

Sous-section deuxième. Port des armes par les gardes champêtres.

Aucun texte particulier ne définit à ma connaissance les armes dont peuvent être pourvus les gardes champêtres. Il convient donc à mon sens de considérer que ces fonctionnaires territoriaux bénéficient des dispositions générales des articles 25 (1°a) et 58 du décret n° 95-589 du 6 mai 1995 relatif à l’application du décret du 18 avril 1939 fixant le régime des matériels de guerre, armes et munitions en ce que ces textes concernent les fonctionnaires et agents des administrations publiques chargés d’un service de police ou de répression.

Je n’entre pas dans le détail de ces dispositions, fort généreuses puisqu’elles valent autorisation de plein droit pour ces fonctionnaires d’acquérir, de détenir et de porter dans l’exercice ou à l’occasion de leurs fonctions des armes, éléments d’armes et munitions comportant: certaines armes de la 1° catégorie, conçues pour ou destinées à la guerre, et notamment des pistolets automatiques, pistolets-mitrailleurs et fusils automatiques de tout calibre et des grenades de toutes espèces; la totalité des armes à feu dites de défense de la 4° catégorie et des armes blanches de la 6° catégorie.

Sous-section troisième. Armes dont le port par les agents de police municipale est autorisé.

Contrairement à ce qui se passe pour les gardes champêtres, il existe, pour ce qui concerne les agents de police municipale, un texte spécifique et restrictif qui exclut ces fonctionnaires territoriaux, pourtant chargés d’un service de police, des dispositions générales des articles 25 (1°a) et 58 du décret n° 95-589 du 6 mai 1995 relatif à l’application du décret du 18 avril 1939 fixant le régime des matériels de guerre, armes et munitions. Mais voici ce texte.

Selon l’article 2 du décret n° 2000-276 du 24 mars 2000 fixant les modalités d’application de l’article L412-51 du code des communes et relatif à l’armement des agents de police municipale, ces derniers peuvent être autorisés à porter les armes suivantes de la 4° catégorie, celle des armes à feu dites de défense: a) revolvers chambrés pour le calibre 38 Spécial ; b) armes de poing chambrées pour le calibre 7,65 mm. Les mêmes agents peuvent être autorisés à porter les armes suivantes de la 6° catégorie, celle des armes dites blanches: a) matraques de type "bâton de défense" ou "tonfa" ; b) générateurs d’aérosols incapacitants ou lacrymogènes ; c) projecteurs hypodermiques. J’exclus d’emblée de mon propos relatif au maintien de l’ordre les projecteurs hypodermiques: les agents de police municipale ne peuvent en effet être autorisés à les porter que pour la capture des animaux dangereux ou errants.

L’article 7 du même décret prévoit bien sûr que tout agent de police municipale détenteur d’une autorisation ne peut porter, pour l’accomplissement des missions mentionnées à l’article 3 qu’une arme, des éléments d’armes et des munitions qui lui ont été remis par la commune qui l’emploie. Il ne peut donc se procurer à sa convenance chez un armurier les armes du type autorisé et ensuite les porter.

Les armes de dotation, quoique légères, permettent néanmoins à la troupe ainsi équipée, non point certes d'anéantir une division blindée, mais de disperser un attroupement de voyous légèrement armés et, préventivement, d’effrayer ces voyous. En effet, selon le même article 7, lors de l’exercice des missions définies à l’article 3, l’agent de police municipale porte l’arme de façon continue et apparente.

Sous-section quatrième. Missions armées des agents de police municipale.

Là encore, aucun texte particulier ne paraît concerner les gardes champêtres, qui peuvent donc porter leur arme pour n’importe laquelle de leurs missions régulières.

L’article 3 du décret n° 2000-276 du 24 mars 2000 fixant les modalités d’application de l’article L412-51 du code des communes et relatif à l’armement des agents de police municipale définit par contre restrictivement les missions pour l’exercice desquelles lesdits agents peuvent être autorisés à porter les armes mentionnées dans la sous-section précédente, revolvers, armes de poing, matraques et générateurs d’aérosols. Il établit à cet égard des distinctions subtiles entre la nature des missions à remplir et les périodes du jour et de la nuit (entre 6 heures et 23 heures ou bien entre 23 heures et 6 heures) au cours desquelles ces missions doivent être remplies. Comme on s’en doute, les missions nocturnes justifient, davantage que les missions diurnes, le port des armes. A défaut de convention de coordination, l’article L2212-6 du code général des collectivités territoriales prévoit que les missions de police municipale ne peuvent s’exercer qu’entre 6 heures et 23 heures, à l’exception des gardes statiques des bâtiments communaux et de la surveillance des cérémonies, fêtes et réjouissances organisées par la commune..

J’ai résumé les dispositions de cet article L2212-6 dans la sous-section première de la section cinquième du chapitre premier du présent titre. Je rappelle simplement que la convention, lorsqu’elle est signée entre le maire de la commune et le représentant de l’Etat dans le département, après avis du procureur de la République,...précise la nature et les lieux des interventions des agents de police municipale et détermine les modalités selon lesquelles ces interventions sont coordonnées avec celles de la police et de la gendarmerie nationales.

Selon donc l’article L2212-6 du code général des collectivités territoriales et les articles 3 et 4 du décret n° 2000-276 du 24 mars 2000, si une convention de coordination a été conclue, les agents de police municipale peuvent d’abord être autorisés à porter de jour comme de nuit les armes réglementaires lors des interventions, sur appel d’un tiers ou à la demande des services de la police nationale ou de la gendarmerie nationale, sur les lieux où se produisent des troubles à la tranquillité publique.

Le texte définit ensuite trois autres catégories de missions armées rendues possibles par la conclusion d’une convention de coordination. Pour la surveillance générale des voies publiques, des voies privées ouvertes au public et des lieux ouverts au public, les agents de police municipale peuvent être autorisés à porter les armes réglementaires sans restriction entre 23 heures et 6 heures, mais seulement, entre 6 heures et 23 heures, si les personnes et les biens sont exposés à un risque identifié de nature à compromettre leur sécurité. Pour la surveillance dans les services de transport public de personnes, l’autorisation de port d’arme, sans restriction entre 23 heures et 6 heures, ne peut être accordée entre 6 heures et 23 heures que lorsque l’exploitant en a fait la demande au maire. Pour les gardes statiques des bâtiments communaux, l’autorisation de port d’arme, sans restriction entre 23 heures et 6 heures, ne peut être accordée entre 6 heures et 23 heures que pour les bâtiments communaux abritant des services ou des biens exposés à des risques particuliers d’insécurité.

Sous-section cinquième. Commentaire des textes définissant les missions armées.

Si l’on rapproche l’article L2212-6 du code général des collectivités territoriales et l’article L412-51 du code des communes, l’on s’aperçoit de ce que l’absence de convention de coordination, quel que soit l’effectif du service de police municipale, emporte deux conséquences: 1°) l’interdiction, pour les polices municipales concernées, d’assurer un travail de nuit (dont la plage est fixée à la période de 23 heures à 6 heures) autre que celui de garde statique des bâtiments communaux et de surveillance des cérémonies, fêtes et réjouissances organisées par la commune; 2°) l’impossibilité pour les agents de police municipale de porter une arme.

L’existence d’une convention de coordination ne règle pas pour autant les problèmes d’interprétation. Comme nous l’allons voir, certaines missions pour l’exercice desquelles les agents de police municipale peuvent être autorisés à porter des armes, selon le décret n° 2000-276, ne figurent pas dans la convention type annexée au décret n° 2000-275. En sens contraire, la convention type prévoit des missions pour lesquelles le décret n° 2000-276 ne prévoit pas la possibilité d’une autorisation de port d’arme. La seule mission figurant à la fois dans la convention type et dans le décret relatif à l’armement est celle de garde statique des bâtiments communaux. Or les deux décrets sont de même date, 24 mars 2000, ont été signés par le premier ministre puis notamment par les ministres de l’intérieur, de la justice et de la défense et confient aux préfets le soin de conclure avec les maires les conventions de coordination et d’accorder les autorisations individuelles de port d’arme. Mais regardons-y en détail.

La convention type, dont les articles 6 à 12 concernent la définition des missions, ne prévoit point expressément que les agents de police municipale peuvent être amenés à intervenir sur appel d’un tiers ou à la demande des services de la police nationale ou de la gendarmerie nationale, sur les lieux où se produisent des troubles à la tranquillité publique. Ces articles prévoient d’ailleurs exclusivement des interventions susceptibles d’être programmées à l’avance alors que les interventions indiquées ci-dessus sont bien entendu occasionnelles. Les mêmes articles ne prévoient point non plus que la police municipale peut assurer la surveillance générale des voies publiques, des voies privées ouvertes au public et des lieux ouverts au public ou la surveillance dans les services de transports publics de personnes. Or les agents de police municipale peuvent recevoir autorisation de port d’arme pour l’exercice de ces trois missions.

En sens contraire, la convention type prévoit, sans que l’autre décret autorise explicitement l’armement, la surveillance par la police municipale des établissements scolaires, en particulier lors des entrées et sorties des élèves, ainsi que la surveillance des points de ramassage scolaire, mais l’on peut estimer prudent le désarmement des agents de police municipale dans ces lieux où vont et viennent surtout des enfants. La convention type prévoit aussi, sans que l’autre décret autorise explicitement l’armement, la surveillance par la police municipale des foires et marchés ainsi que celle des cérémonies, fêtes et réjouissances organisées par la commune, et la possibilité de surveillance par la police municipale des autres manifestations, notamment des manifestations sportives, récréatives ou culturelles nécessitant ou non un service d’ordre à la charge de l’organisateur, mais il est vrai que les foires et les marchés, ainsi que les cérémonies, fêtes et réjouissances organisées par la commune et les autres manifestations, notamment sportives, récréatives ou culturelles, se tiennent d’ordinaire sur des voies publiques, des voies privées ouvertes au public ou dans des lieux ouverts au public, où le port d’arme peut être autorisé.

La solution de ces problèmes figure dans la circulaire ministérielle d’interprétation de la loi n°99-291 du 15 avril 1999 relative aux polices municipales. Le ministre de l’intérieur y écrit aux préfets: il est souhaitable que la convention que vous signerez soit, sous réserve des circonstances locales, aussi fidèle que possible à cette convention type. Celle-ci ne constituera toutefois qu’un modèle, un guide de rédaction. Le législateur, en effet, n’a pas entendu imposer un rapport de conformité des conventions de coordination conclues au niveau local avec les clauses de la convention type. Ce qu’écrit le ministre est tout à fait exact: la loi ni le décret ne rend obligatoires les clauses de la convention type. Il eût quand même mieux valu que les auteurs des deux décrets du 24 mars 2000 en harmonisassent les dispositions au lieu de laisser maires et préfets se débrouiller sur place.

Sous-section sixième. Procédure d’autorisation au port d’arme des agents de police municipale.

En vertu des textes généraux dont j’indiquais les références au début de la sous-section deuxième, les gardes champêtres bénéficient à mon sens d’une autorisation de plein droit.

Il n’en va pas de même des agents de police municipale, dont la situation à cet égard est régie par les dispositions de l’article 4 du décret n° 2000-276 du 24 mars 2000 selon lequel, sur demande motivée du maire pour un ou plusieurs agents nommément désignés, le préfet du département peut accorder une autorisation individuelle de porter une arme pour l’accomplissement des missions définies à l’article 3 ou de certaines d’entre elles. Le maire précise dans sa demande les missions habituellement confiées à l’agent ainsi que les circonstances de leur exercice.

Le même article précise bien sûr que l’autorisation de port d’arme devient caduque si l’agent cesse définitivement d’exercer les missions définies à l’article 3 ou encore s’il reçoit notification du retrait, par le préfet ou le procureur de la République, de l’agrément prévu par l’article L412-49 du code des communes et que la suspension de cet agrément entraîne la suspension de l’autorisation de port d’arme.

Sous-section septième. Acquisition, détention et conservation des armes par la commune .

Je ne m’étendrai pas sur les dispositions des articles 8 à 12 du décret n° 2000-276 du 24 mars 2000 fixant les modalités d’application de l’article L412-51 du code des communes et relatif à l’armement des agents de police municipale, car il s’agit de dispositions de simple bon sens. La commune doit obtenir une autorisation préfectorale pour acquérir et détenir les armes dont le préfet du département a autorisé le port. Cette autorisation d’acquisition et de détention est subordonnée au respect de l’obligation suivante: sauf lorsqu’elles sont portées en service par les agents de police municipale ou transportées pour les séances de formation prévues à l’article 5, les armes et munitions de la 4° catégorie et les armes de la 6° catégorie doivent être déposées, munitions à part, dans un coffre-fort ou une armoire forte, scellés au mur ou au sol d’une pièce sécurisée du poste de police municipale.

L’autorisation, valable en outre pour l’acquisition et la détention des munitions dans la limite d’un stock de cinquante cartouches par arme, est délivrée pour une durée maximale de cinq ans, renouvelée dans les mêmes conditions et peut être rapportée à tout moment pour des motifs d’ordre public ou de sécurité des personnes ou en cas de résiliation de la convention de coordination...

Sont tenus dans la commune un registre d’inventaire permettant l’identification des armes et un état journalier retraçant les sorties et les réintégrations des armes et munitions figurant au registre d’inventaire. Lorsque l’autorisation préfectorale de détention prend fin, la commune se dessaisit des armes et munitions selon des modalités précises sur lesquelles je ne m’étends point.

Section quatrième. Usage des armes mortifères par les personnels municipaux de police.

L'autorisation de port d'armes, et notamment d'armes à feu qui permettent par un simple geste de donner la mort, n'équivaut point bien sûr à une autorisation d'en user discrétionnairement.

Sous-section première. Textes de droit européen.

L'article 2 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de 1'homme et des libertés fondamentales débute par une affirmation de principe selon laquelle le droit de toute personne à la vie est protégé par la loi, puis par une mention relative à la peine de mort. Il se poursuit de la sorte. La mort n'est pas considérée comme infligée en violation de cet article dans les cas où elle résulterait d'un recours à la force rendu absolument nécessaire: a) pour assurer la défense de toute personne contre la violence illégale; b) pour effectuer une arrestation régulière ou pour empêcher 1'évasion d'une personne régulièrement détenue; c) pour réprimer, conformément à la loi, une émeute ou une insurrection.

Sous-section deuxième. Textes de droit interne.

Recherchant les applications en droit français des dispositions européennes ci-avant indiquées, l'on constate aussitôt la volonté du gouvernement, en son pouvoir réglementaire, de distinguer l'emploi de la force publique de l'usage des armes.

Selon 1'article 174 du décret du 20 mai 1903 portant règlement sur l'organisation et le service de la gendarmerie, les officiers, gradés et gendarmes ne peuvent, en cas d'absence de l'autorité judiciaire ou administrative, déployer la force armée que dans les cas suivants: lorsque des violences ou voies de fait sont exercées contre eux ou lorsqu'ils sont menacés par des individus armés; lorsqu'ils ne peuvent défendre autrement le terrain qu'ils occupent, les postes ou les personnes qui leur sont confiés ou, enfin, si la résistance est telle qu'elle ne puisse être vaincue autrement que par la force des armes; lorsque les personnes invitées à s'arrêter par des appels répétés de "Halte gendarmerie", faits à haute voix, cherchent à échapper à leur garde ou à leurs investigations et ne peuvent être contraintes de s'arrêter que par l'usage des armes; lorsqu'ils ne peuvent immobiliser autrement les véhicules, embarcations ou autres moyens de transport dont les conducteurs n'obtempèrent pas à l'ordre d'arrêt. Comme on le voit, ce texte, après un rappel de principe de la primauté des autorités civiles, laisse aux militaires de la gendarmerie, sans doute parce qu'ils sont des militaires, un large pouvoir d'initiative.

Un texte plus concis s'applique aux personnels de la police nationale. Selon l'article 9 du décret n0 86-592 du 18 mars 1986 portant code de déontologie de la police nationale, lorsqu'il est autorisé par la loi à utiliser la force et, en particulier, à se servir de ses armes, le fonctionnaire de police ne peut en faire qu'un usage strictement nécessaire et proportionné au but à atteindre. Ce texte souffre d'ambiguïté. Bien que des unités de la police nationale et notamment les compagnies républicaines de sécurité participent par vocation, si j'ose dire, à des opérations de maintien de l'ordre par la force, je ne connais sauf erreur aucune loi, c'est-à-dire au sens strict aucun acte normatif émanant du législateur, valant autorisation générale donnée à ces fonctionnaires-là d’utiliser la force et en particulier de se servir de leurs armes. Certains juristes vétilleux en déduisent qu'il existe une seule loi applicable: celle, générale, relative à la légitime défense. D'autres soutiennent tout aussi logiquement que 1'article 2 de la convention européenne, visé dans la sous-section première, possède force de loi en France et emporte donc, dans les conditions qu'il fixe, autorisation d'utiliser la force et en particulier de se servir des armes. Les fonctionnaires de police, crois-je savoir, attacheraient du prix à ce qu'un texte explicite de droit interne aligne leur situation sur celle des militaires de la gendarmerie.

Aucun texte ne réglemente à ma connaissance 1'usage des armes par les gardes champêtres. Il n’en va pas de même pour ce qui concerne les agents de police municipale. Selon l’article 6 du décret n° 2000-276 du 24 mars 2000 fixant les modalités d’application de l’article L412-51 du code des communes et relatif à l’armement des agents de police municipale, l’agent de police municipale ne peut faire usage de l’arme qui lui a été remise qu’en cas de légitime défense, dans les conditions prévues par l’article 122-5 du code pénal. Je note que l’auteur du décret ne mentionne pas l’article 122-6 du code pénal, qui complète pourtant très utilement l’article 122-5.

Sous-section troisième. Les circonstances justificatives de la légitime défense.

Nul ne devrait ignorer les articles 122-5 et 122-6 du code pénal.

Voici le premier. N'est pas pénalement responsable la personne qui, devant une atteinte injustifiée envers elle-même ou envers autrui, accomplit, dans le même temps, un acte commandé par la nécessité de la légitime défense d'elle-même ou d'autrui, sauf s'il y a disproportion entre les moyens de défense employés et la gravité de l'atteinte. N'est pas pénalement responsable la personne qui, pour interrompre l'exécution d'un crime ou d'un délit contre un bien, accomplit un acte de défense, autre qu'un homicide volontaire, lorsque cet acte est strictement nécessaire au but poursuivi dès lors que les moyens employés sont proportionnés à la gravité de l'infraction.

Et voici l’article 122-6. Est présumé avoir agi en état de légitime défense celui qui accomplit l'acte: 1°) pour repousser, de nuit, l'entrée par effraction, violence ou ruse dans un lieu habité; 2°) pour se défendre contre les auteurs de vols ou de pillages exécutés avec violence.

Ces textes méritent d'abondants commentaires, que je fournirai sans doute plus tard lors une étude particulière. Dans le contexte de celle-ci, je me borne à quelques précisions de vocabulaire. L'irresponsabilité pénale équivaut à1'impunité totale de la personne commettant en état de légitime défense un acte qui, sinon, constituerait un crime ou un délit. Je remarque par ailleurs avec surprise que seul est radicalement exclu 1'homicide volontaire pour défendre un bien. Or l'homicide volontaire, autrement dit le meurtre, consiste selon l'article 221-1 du code pénal à donner la mort intentionnellement. Prévues par 1'article 222-7 du même code, les violences ayant entraîné la mort sans intention de la donner ne constituent pas un homicide volontaire et demeurent donc licites, sauf disproportion manifeste, pour la défense d'un bien.

Mais revenons-en à la généralité du propos. Quoi qu'il en soit de l'objet de l'agression, personne ou bien, et du traumatisme, mort ou blessures, infligé à l'agresseur, il incombe aux juridictions d'investigation et de répression de l'ordre judiciaire de déterminer la juste proportion entre d'une part les moyens employés par le défenseur, d'autre part la gravité de 1'atteinte ou de l'infraction commise par l'agresseur. Ces juridictions statuent cas par cas puisqu'il n'existe aucune nomenclature légale ou réglementaire des situations de légitime défense autres que celles dans lesquelles joue l’une des présomptions prévues par l’article 122-6 du code pénal.

Sous-section quatrième. Effets procéduraux pervers.

Lorsque la légitime défense entraîne homicide ou blessures graves, le procureur de la République ouvre presque toujours une information afin que l'autorité judiciaire exerce son contrôle. Un juge d'instruction recherche donc d'abord s'il existe des indices graves et concordants de l'illégitimité de la défense ou de la disproportion entre le danger couru et le moyen défensif employé. L'article 105 du code de procédure pénale définit les obligations du juge à l'égard de l'auteur du traumatisme prétendu défensif. Si 1'information se trouve ouverte, au choix du procureur de la République, contre cet auteur nommément désigné, le juge le met d'emblée en examen, autrement dit l'inculpe comme on disait jadis, sauf s'il estime insuffisants les indices à charge, auquel cas il l'entend comme témoin autorisé à demander 1'assistance d'un avocat. Si par contre le procureur de la République ouvre l'information contre personnes non dénommées, autrement dit contre X.., en langage commun, le juge d'instruction attend, avant de prononcer une mise en examen, la réunion d'indices à charge suffisants. La loi n'impose donc nullement au juge d'instruction de prononcer d'emblée, avant investigations, une quelconque mise en examen. Il en va malheureusement parfois de façon différente.

Les conjonctures pourtant ne manquent point qui, impliquant à 1'évidence exemption présumée de culpabilité, devraient inciter les juges d'instruction à une circonspection extrême. Bien que l’article 6 du décret n° 2000-276 du 24 mars 2000 ne fasse point mention expresse de l’article 122-6 du code pénal, les présomptions définies par ce dernier article bénéficient bien sûr aux agents de police municipale Et par exemple, chargés de la garde statique des bâtiments communaux, voici qu’ils repoussent l'assaut nocturne donné à leur local de service par des énergumènes utilisant comme projectiles des bouteilles d'essence enflammées ou encore ils se heurtent, en cours de ronde de surveillance générale des voies publiques, à des pillards de boutiques se ruant sur eux, couteaux brandis. Bons tireurs, lesdits agents parviennent à leurs fins défensives en infligeant à certains de leurs agresseurs des blessures certes momentanément invalidantes, mais n'atteignant aucun de leurs organes vitaux. La frousse suppléant la sagesse, le calme désormais règne dans la cité.

Ce serait compter sans les journalistes qui, les yeux fermés, s'empressent de crier à la "bavure policière". S'ensuit aussitôt, soit disant pour calmer le jeu, la mise précipitée en examen d'un des efficaces agents. Ce dernier bénéficie certes dès lors du droit de recevoir l'assistance d'un avocat qui accède avant chaque interrogatoire aux pièces du dossier, et en outre de la présomption d'innocence. Le juge d'instruction et, après lui, la chambre d'accusation de la cour d'appel possèdent bien sûr le pouvoir, investigations faites, de mettre fin aux poursuites par une ordonnance ou un arrêt de non-lieu. S'ils choisissent de renvoyer le mis en examen, devenu prévenu ou accusé, devant la juridiction de jugement compétente, tribunal correctionnel ou cour d'assises, cette juridiction possède bien sûr le pouvoir de le déclarer non coupable. Je n'en disconviens point. Il n'en demeure pas moins vrai que la mise en examen crée dans 1'opinion publique, à 1'encontre de l'inculpé, une apparence de culpabilité que ce dernier, déjà mortifié, malgré les bonnes paroles de circonstance, par la suspicion apparente d'un magistrat à son égard, éprouve désagréablement. Je doute fort que ses collègues et ses supérieurs hiérarchiques parviennent à le consoler. Ainsi propage-t-on le malaise chez des fonctionnaires d'élite exposés à être tués au cours d’une opération de police comme l’article L412-55 du code des communes le prévoit expressément pour organiser leur promotion à titre posthume et les pensions versées à leurs ayants cause.

Sous-section cinquième. Règles prudentielles imposées aux agents de police municipale.

Le législateur et le détenteur de l’autorité réglementaire se sont heureusement préoccupés d’éviter les incidents fâcheux. Selon l’article L412-54 du code des communes, les agents de police municipale, outre la formation initiale dont ils bénéficient..., reçoivent une formation continue dispensée en cours de carrière et adaptée aux besoins des services, en vue de maintenir ou parfaire leur qualification professionnelle et leur adaptation aux fonctions qu’ils sont amenés à exercer. Entre autres et plus précisément, selon l’article 5 du décret n° 2000-276 du 24 mars 2000, l’agent de police municipale autorisé à porter une arme de la 4° catégorie mentionnée à l’article 2 reçoit une formation au maniement de cette arme. Cette formation comprend au moins deux séances d’entraînement par an encadrées par les services de l’Etat ou par des groupements sportifs agréés par l’Etat.. Chaque agent de police municipale doit tirer au moins cinquante cartouches par an au cours de ces séances. Selon le IV de l’article 7, pour ces séances de formation, lors du trajet entre le poste de police municipale et le centre d’entraînement, l’agent de police municipale transporte, déchargée et rangée dans une mallette fermée à clé, l’arme qui lui a été remise.

Bien entendu, lors de l’exercice des missions imparties à la police municipale, l’agent porte son arme, non dans une mallette, mais, comme nous l’avons vu, de façon continue et apparente. Les armes à feu sont, selon le II de l’article 7, portées dans leur étui. Elles sont approvisionnées. Elles sont, suivant le type d’arme, en position de sécurité ou non armées. Cela signifie, en d’autres termes, que les cartouches se trouvent dans le barillet du revolver ou dans le chargeur du pistolet et que le chargeur se trouve à sa place dans le pistolet, mais qu’au moins une manipulation (du cran de sûreté, de la culasse ou autre) est encore nécessaire pour mettre l’arme en position de feu.

Enfin, selon le III de l’article 7, à la fin du service, les armes remises à l’agent de police municipale et, le cas échéant, les munitions correspondantes sont réintégrées dans les coffres-forts ou armoires fortes du poste de police municipale...

Section cinquième. Réparation judiciaire des dommages occasionnés par les activités matérielles de police municipale.

Sous-section première. La constitution de partie civile devant une juridiction répressive.

Les activités matérielles de police municipale au cours de missions armées sont bien entendu susceptibles d’occasionner des dommages, notamment corporels, à des gens autres que les policiers municipaux. Il s’agit le plus souvent des trublions, mais parfois aussi, malheureusement, de promeneurs inoffensifs. La victime désirant obtenir réparation de son préjudice peut bien sûr s’adresser, en se constituant partie civile, à la juridiction répressive si l’agent de police municipale ou le garde champêtre s’y trouve renvoyé comme auteur d’une infraction pénale ne bénéficiant pas de l’exonération de responsabilité consécutive à la légitime défense.

Je n’entrerai point ici dans le détail des dispositions du code pénal. Qu’il me suffise de rappeler que les agents de police municipale et les gardes champêtres sont bien sûr pénalement responsables, conformément aux articles 221-1 à 221-4, 221-6, 222-1 à 222-3, 222-5 à 222-13, 222-19 et 222-20 du code pénal: de leurs atteintes volontaires à la vie d’autrui; de leurs atteintes volontaires à l’intégrité de la personne d’autrui avec l’aggravation de peine applicable à toute personne dépositaire de l’autorité publique ou chargée d’une mission de service public lorsqu’elle se rend coupable dans l’exercice ou à l’occasion de l’exercice de ses fonctions ou de sa mission et en outre avec usage...d’une arme; de leurs atteintes involontaires (par maladresse, imprudence, inattention, négligence ou manquement à une obligation de sécurité ou de prudence imposée par la loi ou les règlements) à la vie ou à la personne d’autrui.

La commune peut-elle se trouver, elle aussi, pénalement condamnée, concurremment avec l’agent de police municipale ou le garde champêtre ? Selon l’article 121-2 du code pénal, les collectivités territoriales et leurs groupements ne sont responsables pénalement que des infractions commises dans l’exercice d’activités susceptibles de faire l’objet de conventions de délégation de service public. L’exercice de la police municipale étant insusceptible d’être donné en concession à une entreprise privée, la commune n’encourt de ce chef aucune responsabilité pénale. A supposer, ce qui paraît peu vraisemblable, que le maire ait ordonné à son personnel de police de commettre les brutalités infractionnelles, ledit maire serait poursuivi, mais personnellement, pour complicité par instructions données en vertu des articles 121-6 et 121-7 du code pénal.

La victime choisissant de se constituer partie civile devant la juridiction répressive n’obtiendra donc réparation qu’exécutable sur des patrimoines privés.

Sous-section deuxième. La mise en jeu de la responsabilité civile communale.

La commune n’encourt, comme nous venons de le voir, qu’une responsabilité civile et cette responsabilité peut être recherchée devant le tribunal administratif seulement. J’ai longuement étudié dans la section septième du chapitre premier du présent titre les dispositions des articles L2216-1 à L2216-3 du code général des collectivités territoriales. Je n’y reviendrai donc que brièvement pour les appliquer aux activités matérielles de police municipale.

L’article L2216-3 rend certes l’Etat civilement responsable des dommages en cas de troubles graves à l’ordre public, mais seulement lorsque ce sont les trublions qui causent ces dommages. Quand les dommages, résultant de l’exercice d’attributions de police municipale et par exemple de la nécessité de maintenir le bon ordre sur un champ de foire ou lors d’une réjouissance publique, sont causés par les agents des forces de sécurité, municipaux ou d’Etat, quelle que soit la gravité des troubles à l’ordre public, la commune est en principe entièrement responsable de ces dommages, sauf si elle invoque contre l’Etat et établit, pour s’exonérer totalement ou partiellement, la faute d’un fonctionnaire de la police nationale ou d’un militaire de la gendarmerie nationale ou le mauvais fonctionnement de ces services, conformément à l’article L2216-2, ou bien, conformément à l’article L2216-1, l’erreur d’un fonctionnaire ou militaire d’Etat, préfet, commissaire chef de circonscription de sécurité publique, commandant de brigade territoriale de gendarmerie ou autre, se substituant illégalement au maire pour prendre des mesures de police qui incombaient à ce dernier.

La victime, quant à elle, n’a pas à prouver qu’une faute a été commise par qui que ce soit. Il suffit que cette victime prouve la relation de causalité entre l’exercice d’attributions de police municipale et le dommage subi.

CHAPITRE QUATRIEME. LES GRANDS RASSEMBLEMENTS.

Section première. Généralités sur les grands rassemblements.

Sous-section première. Attributions municipales de police en matière de rassemblements.

Comme nous l’avons vu, le maintien du bon ordre dans les endroits où il se fait de grands rassemblements d’hommes entre dans les attributions municipales de police, sous deux réserves: cette tâche incombe à l’Etat, lorsqu’il s’agit de rassemblements occasionnels, dans les communes placées sous le régime de la police d’Etat,; le préfet peut se substituer au maire si le maintien de l’ordre est menacé par un grand rassemblement d’hommes, occasionnel ou périodique, dans deux ou plusieurs communes limitrophes, qu’elles soient ou non placées sous le régime de la police d’Etat. Par ailleurs des textes particuliers, extérieurs au code général des collectivités territoriales, au code des communes et aux décrets sur la convention type de coordination et l’armement des agents de police municipale, régissent la police de certains rassemblements. Il importe donc de préciser cette notion.

Les textes particuliers dont je viens de parler concernent trois sortes de rassemblements: les réunions publiques, les manifestations, les attroupements.

Sous-section deuxième. Différences entre les trois sortes de rassemblements.

Une première distinction s'impose entre d'une part les réunions publiques et les manifestations, d'autre part les attroupements. Les réunions publiques et les manifestations sont non seulement légales lorsque sont réunies les conditions de leur légalité, mais protégées comme libertés fondamentales. En effet, selon l'article 431-1 du code pénal, constituent des délits, le second plus lourdement puni que le premier, le fait d'entraver, d'une manière concertée et à l'aide de menaces, l'exercice de la liberté...de réunion ou de manifestation et encore la même entrave lorsque des coups, violences, voies de fait, destructions ou dégradations remplacent les menaces. N'existe par contre aucune protection légale d'un prétendu droit d'attroupement. L’attroupement est juridiquement illégal.

La différence entre les deux premières sortes de rassemblements et la troisième ne procède pas, comme on le croit parfois, de la notion de spontanéité. Les réunions et les manifestations nécessitent certes une préparation minutieuse et une annonce publique destinée à attirer du monde, mais ainsi peut-il en aller des attroupements, quoique plus rarement. La différence réside plutôt, me semble-t-il, dans l'intention profonde des organisateurs. Ceux des réunions et des manifestations tiennent habituellement beaucoup à ce qu'elles ne troublent en rien l'ordre public. Aussi se livrent-ils à une publicité non agressive et prennent-ils des mesures pour éviter d'abord des débordements imprévus de la part des participants, ensuite que des trublions s'y mêlent ou les assaillent. Les attroupements au contraire procèdent à 1'évidence, de la part de leurs organisateurs et de leurs participants, d'une volonté délibérée d'illégalité et de violence, volonté sans laquelle aurait été choisie la formule pacifique de la réunion ou de la manifestation.

Le législateur a bien sûr apprécié différemment les risques. Les réunions publiques sont libres, mais donnent lieu à une surveillance administrative qui peut déboucher sur une dissolution. Les manifestations sur la voie publique, quant à elles, sont soumises à déclaration préalable qui peut déboucher sur une interdiction. Enfin les attroupements encourent une dispersion d'emblée par la force après sommations ou même sans sommations. Mais nous y reviendrons.

Section deuxième. Les réunions publiques.

Sous-section première. Le droit positif des réunions publiques.

Selon 1'article 1er de la loi du 30 juin 1881 sur les réunions publiques, celles-ci sont libres. Elles peuvent avoir lieu sans autorisation préalable. Selon l'article 1er de la loi du 28 mars 1907 relative aux réunions publiques, celles-ci, quel qu'en soit l'objet, pourront être tenues sans déclaration préalable. Libres, les réunions publiques ne peuvent pas néanmoins être tenues n’importe où. Selon l'article 6 de la loi du 30 juin 1881 sus-visée, les réunions publiques ne peuvent être tenues sur la voie publique. Selon l'article 1er du décret-loi du 23 octobre 1935 portant réglementation des mesures relatives au renforcement du maintien de l'ordre public, les réunions sur la voie publique sont et demeurent interdites dans les conditions prévues par la loi du 30 juin 1881, article 6.

Selon l'article 8 de la loi du 30 juin 1881 sur les réunions publiques, chacune d'elles doit avoir un bureau composé de trois personnes au moins,...chargé de maintenir l'ordre, d'empêcher toute infraction aux lois, d'interdire tout discours contraire à l'ordre public et aux bonnes moeurs, ou contenant provocation à un acte qualifié crime ou délit...Les membres du bureau sont responsables des infractions aux prescriptions des articles 6, 7 et 8 de la présente loi. Selon l'article 9 du même texte, un fonctionnaire de 1'ordre administratif ou judiciaire peut être délégué: à Paris, par le préfet de police, et dans les départements, par le préfet, le sous-préfet ou le maire, pour assister à la réunion. Il choisit sa place...Toutefois, le droit de dissolution ne devra être exercé par le représentant de l'autorité que s'il en est requis par le bureau ou s'il se produit des collisions et voies de fait.

Selon l'article 10 de la loi du 30 juin 1881, toute infraction aux dispositions de la présente loi sera punie des peines de simple police, sans préjudice des poursuites pour crimes et délits qui pourraient être commis dans les réunions. L'article 431-10 du code pénal érige en délit le fait de participer à une...réunion publique en étant porteur d'une arme.

Sous-section deuxième. Commentaire de ces textes.

Les membres du bureau, élus par 1'assemblée, disposent d'un véritable pouvoir de police administrative interne dont ils assument les obligations. Ils sont notamment tenus pour responsables: de la violation de l'interdiction de réunion sur la voie publique; de la prolongation de la réunion, selon l'article 6 de la loi ci-avant visée du 30 juin 1881, au delà de onze heures du soir ou, quand plus tardive, de l'heure fixée pour la fermeture des établissements publics; de la carence d’eux-mêmes, membres du bureau, dans l'accomplissement des tâches que leur confère l'article 8 de la loi en question. Ces pouvoirs et obligations emportent donc évidemment à leur profit autorisation implicite de se faire assister par des vigiles salariés ou bénévoles groupés en service d'ordre.

Pour ce qui concerne la désignation du fonctionnaire délégué à la surveillance, il faut à mon sens en revenir aux dispositions de l’article L2214-4 du code général des collectivités territoriales, analysé en sous-section première de la section troisième du chapitre premier du présent titre. Une réunion publique constituant un rassemblement occasionnel, puisque dépourvu de cette périodicité régulière qui caractérise par exemple la messe dominicale, la désignation du délégué appartient au préfet ou au sous-préfet dans les communes soumises au régime de la police d'Etat, au maire dans les autres. Je me demande à ce propos ce qu'il faut entendre par fonctionnaire de l'ordre judiciaire. Ni magistrats ni greffiers ne reçoivent délégation d'un préfet, sous-préfet ou maire, les premiers parce que leur statut diffère essentiellement de celui des fonctionnaires, les seconds parce que, certes fonctionnaires selon l'article L811-1 du code de l'organisation judiciaire, ils se trouvent placés, selon l'article R812-1 du même code, sous l'autorité du greffier en chef lui-même placé sous l'autorité des chefs de juridiction, eux-mêmes magistrats.

Le délégué du préfet, du sous-préfet ou du maire possède le pouvoir de dissoudre la réunion publique. Il l'exerce sous forme non d'un arrêté mais d'un ordre verbal. Quoi qu'il en soit de sa nature, moyen normatif ou activité matérielle, un problème demeure, non réglé par la loi: que peut faire le délégué si les gens refusent d'obtempérer à son ordre de dissolution? J'incline à penser que le local, même appartenant à une personne de droit privé, acquiert occasionnellement la nature d'un lieu public, s'il ne l'avait auparavant en permanence, par le simple fait de son affectation à une réunion publique. Perpétué malgré sa dissolution, le rassemblement devient dès lors un attroupement susceptible de dispersion forcée.

Section troisième. Les manifestations sur la voie publique.

Sous-section première. Le droit positif des manifestations sur la voie publique.

L’article 1er du décret-loi du 23 octobre 1935 portant réglementation des mesures relatives au renforcement du maintien de l’ordre public fournit une définition descriptive lorsqu'il énumère tous cortèges, défilés et rassemblements de personnes et, d'une façon générale, toutes manifestations sur la voie publique.

Selon les articles 1, 2 et 3 du même décret-loi, sont soumis à l'obligation d'une déclaration préalable tous cortèges, défilés et rassemblements de personnes et, d'une façon générale, toutes manifestations sur la voie publique autres que les sorties sur la voie publique conformes aux usages locaux.. Il incombe aux organisateurs d'en faire la déclaration, trois jours francs au moins et quinze jours francs au plus avant la date prévue, à la préfecture de police pour Paris, au préfet et au sous-préfet pour les communes à police étatisée et, pour les autres, à la mairie (ou aux mairies si la manifestation doit traverser plusieurs communes). Si l'autorité investie des pouvoirs de police estime que la manifestation projetée est de nature à troubler l'ordre public, elle l'interdit par un arrêté. L'article 431-9 du code pénal érige en délit le fait d'avoir organisé une manifestation sur la voie publique n'ayant pas fait 1'objet d'une déclaration préalable dans les conditions fixées par la loi ou ayant été interdite dans les conditions fixées par la loi; d’avoir établi une déclaration incomplète ou inexacte de nature à tromper sur l'objet ou les conditions de la manifestation projetée. L'article 431-10 du même code érige en délit le fait de participer à une manifestation... en étant porteur d'une arme.

Enfin, selon les articles R217 et R219-4 du code de la route, lorsqu'une chaussée est bordée d'emplacements réservés aux piétons ou normalement praticables par eux, tels que trottoirs ou accotements, les piétons sont tenus de les utiliser à l'exclusion de la chaussée, mais ces prescriptions ne sont pas applicables aux cortèges, convois ou processions qui doivent se tenir sur la droite de la chaussée dans le sens de leur marche, de manière à en laisser libre au moins toute la moitié gauche.

Sous-section deuxième. Commentaire de ces textes.

N'échappent point à déclaration préalable, en raison de la généralité de cette obligation, les manifestations prévues pour n'utiliser que les trottoirs ou la partie droite de la chaussée. J'ignore par contre ce en quoi précisément consistent, dispensées de déclaration préalable, les sorties sur la voie publique conformes aux usages locaux. S'agit-il des cortèges de mariage entre mairie et église ou encore des promenades vespérales, l'été, sur le mail? J'attends qu'on me renseigne.

Le pouvoir donné au maire ou au préfet d'interdire, malgré l'éminence de cette liberté démocratique, une manifestation qu'il estime de nature à troubler 1'ordre public ne vaut pas bien sûr dispense de motiver 1'arrêté. Encourrait donc l'annulation pour excès de pouvoir un arrêté qui, en l'absence de tout indice contre les organisateurs d'un projet d'affrontement violent, interdirait une manifestation déclarée au motif de ce que certains partis, syndicats ou associations appellent à une contre-manifestation elle aussi déclarée. Le maire ou le préfet doit normalement n'interdire aucune des deux manifestations, mais par contre leur imposer des itinéraires éloignés ou, si l'exiguïté de la ville l'interdit, des horaires très distincts. La déclaration comporte en effet, selon l'article 2 du décret-loi, ci-avant visé, du 23 octobre 1935, mention de l'itinéraire projeté.

Les organisateurs irrespectueux de la loi commettent un délit. La participation non armée à une manifestation non déclarée ne constitue aucune infraction pénale. La participation non armée à une manifestation interdite, sous réserve de ce que l'interdiction ait fait l'objet d'une publicité opposable aux participants, constitue, selon l'article R610-5 du code pénal, une contravention de la 1ère classe. Les enquêtes sur les infractions pénales relevant de la police judiciaire, la dispersion par la force, en vertu de pouvoirs de police administrative, d'une manifestation non déclarée ou interdite me paraît juridiquement peu admissible si cette manifestation demeure pacifique et n'empêche pas la circulation des véhicules automobiles sur la chaussée. Dans le cas contraire, la manifestation illégale devient juridiquement un attroupement. J'y arrive.

Section quatrième. Les attroupements.

Sous-section première. Le droit positif des attroupements.

Selon l'article 431-3 du code pénal, constitue un attroupement tout rassemblement de personnes sur la voie publique ou dans un lieu public susceptible de troubler l'ordre public. Tout attroupement, selon le même article, peut être dissipé par la force publique après deux sommations de se disperser demeurées sans effet, adressées par le préfet, le sous-préfet, le maire ou l'un de ses adjoints, tout officier de police judiciaire responsable de la sécurité publique, ou tout autre officier de police judiciaire, porteurs des insignes de leurs fonctions. Il est procédé à ces sommations suivant des modalités propres à informer les personnes participant à l'attroupement de l'obligation de se disperser sans délai...Toutefois, les représentants de la force publique appelés en vue de dissiper un attroupement peuvent faire directement usage de la force si des violences ou voies de fait sont exercées contre eux ou s'ils ne peuvent défendre autrement le terrain qu'ils occupent.

Selon l'article R431-l du code pénal, pour l'application de l'article 431-3, l'autorité habilitée à procéder aux sommations avant de disperser un attroupement par la force: 1°)annonce sa présence en énonçant par haut-parleur les mots: ‘’Obéissance à la loi. Dispersez-vous"; 2°)procède à une première sommation en énonçant par haut-parleur les mots: "Première sommation: on va faire usage de la force"; 3°)procède à une deuxième et dernière sommation en énonçant par haut-parleur les mots: "Dernière sommation: on va faire usage de la force". Si l'utilisation du haut-parleur est impossible ou manifestement inopérante, chaque annonce ou sommation peut être remplacée ou complétée par le lancement d'une fusée rouge. Toutefois, si, pour disperser l'attroupement par la force, il doit être fait usage des armes, la dernière sommation ou, le cas échéant, le lancement de fusée qui la remplace ou la complète doivent être réitérés. L'article R431-2 du même code mentionne les insignes portés par les personnes qui énoncent les sommations: écharpe tricolore pour le préfet ou le sous-préfet, le maire ou l'un de ses adjoints, l'officier de police judiciaire de la police nationale; brassard tricolore pour l'officier de police judiciaire de la gendarmerie nationale. L'article Rl22-2 du code des communes décrit 1'écharpe des maires comme tricolore avec glands à frange d'or dans les cérémonies publiques et toutes les fois que l'exercice de leurs fonctions peut rendre nécessaire ce signe distinctif de leur autorité.

L'article 431-6 du code pénal érige en délit la provocation directe à un attroupement armé, manifestée soit par des cris ou discours publics, soit par des écrits affichés ou distribués, soit par tout autre moyen de transmission de l'écrit, de la parole ou de l'image. Les articles 431-4 et 431-5 du code pénal érigent en délits, classés ici par ordre croissant de gravité, le fait: pour celui qui n'est pas porteur d'une arme, de continuer volontairement à participer à un attroupement après les sommations , puis de participer à un attroupement en étant porteur d’une arme , puis pour une personne armée, de continuer volontairement à participer à un attroupement après les sommations. Selon l'article 431-8 du même code, 1'interdiction du territoire français peut être prononcée..., soit à titre définitif, soit pour une durée de dix ans au plus, à l'encontre de tout étranger coupable des deux dernières infractions ci-avant indiquées.

Sous-section deuxième. Commentaire de ces textes.

Cette législation très élaborée présente une particularité remarquable: bien qu'instituant de lourdes sanctions pénales, notamment contre les étrangers, elle proclame l'absolue priorité de l'acte de police administrative consistant dans la dissipation forcée de l'attroupement, y compris par l'usage des armes. Les délits imputables aux participants ne se trouvent en effet et pour la plupart consommés qu'après les sommations faites et par voie de conséquence la force utilisée. L'enquête de police judiciaire ne débute donc qu'ensuite. Rien par ailleurs dans la loi ne précise le nombre de trublions rassemblés à partir duquel il y a attroupement. L'on peut donc considérer comme tel, sans risque d'encourir le reproche d'interprétation extensive, la réunion de trois mendiants agressifs tout aussi bien qu'une cohorte de voyous incendiaires de voitures et pillards de boutiques.

Une deuxième particularité de cette législation consiste en ce qu'elle prévoit explicitement 1'intervention des maires et de leurs adjoints pour énoncer les sommations. La liste fournie par l'article 431-3 du code pénal ne signifie pas à mon sens que le sous-préfet intervient en 1'absence du préfet, le maire en l'absence du sous-préfet et ainsi de suite. Elle n'abolit point les principes généraux de répartition des pouvoirs de police entre préfet et maire déjà longuement étudiés.

Sous-section troisième. Rapports entre le maire et les personnels de maintien de l'ordre.

Il ne fait aucun doute que le maire, lorsqu'il se trouve en position d'exercer ses pouvoirs propres de police administrative pour disperser un attroupement, doit requérir d'abord les commandants locaux de la police nationale ou de la gendarmerie nationale et seulement à leur défaut dépêcher les agents de police municipale et les gardes champêtres. Mais le pouvoir de réquisition ne confère pas pour autant commandement sur les fonctionnaires ou militaires requis. Certes, selon l'article 91 du décret du 20 mai 1903 portant règlement sur l'organisation et le service de la gendarmerie, lorsque la tranquillité publique est menacée, les officiers et commandants de brigade de la gendarmerie ne sont point appelés à discuter l'opportunité des réquisitions que les autorités administratives compétentes croient devoir formuler pour assurer le maintien de l'ordre, mais, selon l'article 92 du même décret, lorsque les autorités administratives ont adressé leurs réquisitions aux commandants de la gendarmerie, conformément à la loi, elles ne peuvent s'immiscer en aucune manière dans les opérations militaires ordonnées par ces officiers pour l'exécution desdites réquisitions. Et, selon les articles 3, 13 et 14 du décret n0 86-592 du 18 mars 1986 portant code de déontologie de la police nationale, celle-ci est organisée hiérarchiquement...L'autorité investie du pouvoir hiérarchique exerce les fonctions de commandement. A ce titre, elle prend les décisions et les fait appliquer...L'autorité de commandement est responsable des ordres qu'elle donne, de leur exécution et de leurs conséquences.

On ne saurait être plus clair. Même requérant, même proférant les sommations, ceint de son écharpe tricolore, le maire ne dirige point en son détail l'opération menée par les fonctionnaires de la police nationale ou les militaires de la gendarmerie nationale et notamment ne possède point qualité pour leur ordonner de faire usage de leurs armes. Il n'exerce une telle autorité directe qu'à l'égard des gardes champêtres et des agents de police municipale,

CHAPITRE CINQUIEME. CONCLUSION DE CE TITRE ET ANNONCE DU SUIVANT.

Section première. Conclusion de ce titre.

Le législateur, après avoir hypocritement investi les maires du pouvoir de police municipale, catégorie de la police administrative, et d'autorité directe sur les agents de police municipale et les gardes champêtres, fonctionnaires territoriaux, s’est, semble-t-il, ingénié à compliquer leur tâche de manière à ce qu’ils hésitent à l’accomplir. Le ministre de l’intérieur, dans sa circulaire d’application de la loi n° 99-291 du 15 avril 1999 relative aux polices municipales, écrivait certes que la loi organise la coordination entre les polices municipales, d’une part, la police et la gendarmerie nationales, d’autre part, définit, en les étendant substantiellement, les compétences des agents de police municipale, précise les conditions d’exercice de leurs missions et les équipements et les moyens dont ils disposent, clarifie et complète leur régime statutaire. Je ne partage pas cet optimisme et ne le partagerai point tant que des textes disparates en leur vocabulaire et en leur contenu continueront à se chevaucher. Je songe notamment à l’ambiguë complexité des codes, décrets et conventions lorsque s’applique, dans une agglomération atteignant taille de ville, le régime de la police d’Etat, qu’une convention de coordination y a été conclue et que les agents de police municipale ont reçu l’autorisation de port d’arme.

Cette situation préjudiciable aux citoyens paisibles et honnêtes se trouve aggravée par la niaiserie humanitariste politiquement entretenue en faveur des jeunes marginaux. Coincé entre des électeurs saisis par la fureur sécuritaire et un préfet soumis aux humeurs d'un ministre qu'affole la moindre cabale journalistique, le maire le mieux disposé se trouve contraint, en cas de mollesse préfectorale alors que des vauriens se déchaînent dans la rue, à des supputations byzantines sur le point de savoir s’il ne risque pas de graves tracas judiciaires en engageant sur le terrain en unité constituée les agents de police municipale armés. L'inconfort de ce questionnement explique sans doute 1a désuétude dans laquelle tombe peu à peu la pratique des dissipations forcées d'attroupements après sommations malgré leur éminence juridique et 1'attrait télévisuellement spectaculaire de leur cérémonial.

L'étalage d'une force tranquille dispense certes parfois de s'en servir et par ailleurs rassure le bon peuple. Les mauvais textes par ailleurs ne sont point immuables. Le maire trouvera donc avantage à recruter des agents de police municipale dotés d'une forte carrure et passés maîtres à ceinture noire dans les arts martiaux. L'on me chante aussi la louange des gardiens à cheval. Il les faut installer sur de robustes destriers, dressés à ne se point effrayer dans la foule.

Section deuxième. Présentation du prochain titre.

Une évidence saute aux yeux: la cause de loin la plus fréquente des troubles à l'ordre public réside dans les infractions pénales (violences corporelles, pillages, actes de vandalisme) commises par des vauriens dans les rues. S'il importe donc en première urgence de disperser les trublions, c'est-à-dire de les mettre en déroute pour interrompre la perpétration de leurs méfaits, il importe tout autant ensuite de les saisir au corps et de les présenter, après enquête de police judiciaire, au procureur de la République.

J'énumérerai donc dans le troisième titre les pouvoirs de police judiciaire réels des élus et des personnels municipaux pour rechercher ensuite les raisons de leur désuétude et proposer quelques solutions de bon sens.

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